解讀中央一號(hào)文件法治精神

財(cái)政支農(nóng)資金整合后,資金規(guī)模更大,資金營運(yùn)環(huán)節(jié)更多,因此,加強(qiáng)資金整合的全程監(jiān)管和多元監(jiān)督刻不容緩。一方面是前移資金整合的監(jiān)督管理“關(guān)口”,建立貫穿資金整合全過程的監(jiān)督管理機(jī)制,包括事前審查把關(guān),事中跟蹤檢查,事后稽核考評(píng)等;另一方面是構(gòu)建由人民代表大會(huì)的宏觀監(jiān)督、財(cái)政部門的日常監(jiān)督、審計(jì)部門的事后監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督、法律監(jiān)督組成的多層次、多方位監(jiān)督管理體系

2000余字,占據(jù)整個(gè)文件將近四分之一的篇幅。

這就是“強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度”在2014年中央一號(hào)文件中的分量。

“強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度”之所以會(huì)有如此“重量級(jí)”的分量,和近年來我國在“三農(nóng)”方面不斷加大的財(cái)政投入力度息息相關(guān)。從2008年至2013年,中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出累計(jì)5.85萬億元。財(cái)政支農(nóng)資金為“三農(nóng)”發(fā)展提供了有力支撐。

今年中央一號(hào)文件繼續(xù)把“三農(nóng)”作為支出重點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上,如何用好財(cái)政支農(nóng)資金也成為強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度必須要面對(duì)的首要問題。

“進(jìn)一步加大以及監(jiān)管好‘三農(nóng)投入’,是保障我國糧食安全的重要保障。”中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田向《法制日?qǐng)?bào)》記者分析說,農(nóng)業(yè)投入保障機(jī)制的進(jìn)一步完善需要相關(guān)法律的保障。

因此,不少受訪專家均表示,或可將現(xiàn)行的各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)資金政策以及相關(guān)保障上升為農(nóng)業(yè)法的規(guī)定,將其法制化,進(jìn)行有效法律監(jiān)管以及保障。

三大新提法促農(nóng)業(yè)發(fā)展

不久前落幕的十八屆三中全會(huì),在總結(jié)過去發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,提出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙,必須建立新機(jī)制,形成“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。鄭風(fēng)田向記者介紹說,新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系以及“破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”需要中央和地方加大對(duì)“三農(nóng)”的財(cái)政投入。

“加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè),完善農(nóng)業(yè)支持制度,是黨中央、國務(wù)院關(guān)于新一輪農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展部署的重要內(nèi)容。在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段,尤其是在促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化‘四化’同步發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,如何完善農(nóng)業(yè)支持制度、優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持目標(biāo)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持力度、提高農(nóng)業(yè)支持效率,對(duì)于中國這樣一個(gè)發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國而言,既是迫切需要研究和解決的重大問題,更是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,亟待通過完善頂層設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。”完成了關(guān)于整合財(cái)政支農(nóng)資金的多項(xiàng)國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目的中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授陳池波在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)分析說。

“近年來,黨中央、國務(wù)院高度重視‘三農(nóng)’工作,把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作的重中之重,連續(xù)出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策,各級(jí)政府也不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金投入。”陳池波介紹說,2011年,中央財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”投入首次超過1萬億元,達(dá)到10408.6億元,同比增長21.3%;2012年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”投入達(dá)12387.6億元;2013年,中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出安排合計(jì)13799億元,增長11.4%,主要用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、對(duì)農(nóng)民的糧食直補(bǔ)等四項(xiàng)補(bǔ)貼、促進(jìn)農(nóng)村教育衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面。

陳池波介紹說,在2014年一號(hào)文件中“強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度”部分有三個(gè)新提法,尤為需要關(guān)注,“新提法均是試圖在各個(gè)方面加強(qiáng)‘三農(nóng)’投入”:

“通過貼息、獎(jiǎng)勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、稅費(fèi)減免等措施,帶動(dòng)金融和社會(huì)資金更多投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村”——陳池波解釋說,這是在進(jìn)一步加強(qiáng)金融支持。

“在有條件的地方開展按實(shí)際糧食播種面積或產(chǎn)量對(duì)生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點(diǎn),提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性、指向性”——陳池波說,這表明將從中央層面進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼精準(zhǔn)性。目前我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策與糧食生產(chǎn)不完全掛鉤,不利于調(diào)動(dòng)種糧農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)的積極性。

“加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,鼓勵(lì)主銷區(qū)通過多種方式到主產(chǎn)區(qū)投資建設(shè)糧食生產(chǎn)基地,更多地承擔(dān)國家糧食儲(chǔ)備任務(wù)”——陳池波認(rèn)為,此舉目的在于完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。

“我國的13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)在國家糧食安全保障體系建設(shè)中承擔(dān)著核心作用。然而,大部分糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平仍然相對(duì)落后,糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展能力不足。加快建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制,符合社會(huì)公平、正義的原則。”陳池波說,2014年一號(hào)文件提出,要增加對(duì)商品糧生產(chǎn)大省和糧油豬生產(chǎn)大縣的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助,降低或取消產(chǎn)糧大縣直接用于糧食生產(chǎn)等建設(shè)項(xiàng)目資金配套。這有助于減輕農(nóng)業(yè)大省和農(nóng)業(yè)大縣財(cái)政壓力,增強(qiáng)投資農(nóng)業(yè)的能力。

財(cái)政投入的增加,對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收發(fā)揮了重要作用。

“一是促進(jìn)農(nóng)民增收,充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性;二是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力;三是加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù),保障和改善了農(nóng)村民生;四是為深化農(nóng)村改革提供財(cái)力和政策支撐,促進(jìn)解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。”陳池波說。

涉農(nóng)資金遭遇管理之惑

作為中國最權(quán)威的“三農(nóng)”學(xué)者之一,鄭風(fēng)田屢次參與重大政策的研究和制定。在評(píng)價(jià)中央一號(hào)文件的過程中,鄭風(fēng)田在給予很高贊譽(yù)的同時(shí),也向記者表達(dá)了自己的擔(dān)憂——許多惠農(nóng)政策實(shí)際執(zhí)行的效果并不太明顯。“惠農(nóng)涉農(nóng)資金的‘跑冒滴漏’是個(gè)很嚴(yán)重的問題,尤其需要得到從中央到地方的高度重視。”鄭風(fēng)田說。

近年來,我國對(duì)“三農(nóng)”領(lǐng)域的優(yōu)惠和扶持力度不斷加大,出臺(tái)了一系列支農(nóng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策,加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地征用移民安置補(bǔ)償?shù)?ldquo;三農(nóng)”領(lǐng)域的資金投入。然而,在加大對(duì)“三農(nóng)”支持的工作中,由于涉及范圍廣,資金流量大,監(jiān)管難度大,涉農(nóng)領(lǐng)域成為誘發(fā)職務(wù)犯罪的溫床。

“我們?cè)谵r(nóng)村的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)一個(gè)現(xiàn)象,不少農(nóng)民說他的身份證被復(fù)印或者被別人拿走去干別的。這和我們目前很多補(bǔ)貼要用到身份證有關(guān),一些人就到農(nóng)村收購身份證,由此把國家的資金套出來。”鄭風(fēng)田說,為此,2014年一號(hào)文件提出對(duì)涉農(nóng)資金監(jiān)控,要保證這些資金真正為農(nóng)民服務(wù)。

鄭風(fēng)田的觀點(diǎn)得到專門辦理涉農(nóng)職務(wù)犯罪的檢察官的認(rèn)同。四川省渠縣人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防局局長楊洪流曾向本報(bào)記者表示,由于一些負(fù)有監(jiān)督職能的部門工作人員責(zé)任心缺失,涉農(nóng)惠民資金的管理存在走過場(chǎng)、講人情的現(xiàn)象。

此外,財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長白景明表示,投入項(xiàng)目散、資金渠道多、審批層次高、使用效益低、監(jiān)督管理難等,一直都是財(cái)政支農(nóng)資金使用管理的痼疾。

令人欣喜的是,2014年一號(hào)文件專門對(duì)管好涉農(nóng)資金進(jìn)行了特別規(guī)定,要求從財(cái)政預(yù)算編制環(huán)節(jié)清理和歸并整合涉農(nóng)資金,并進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

據(jù)了解,目前,中央財(cái)政安排的“三農(nóng)”資金項(xiàng)目上百項(xiàng),省一級(jí)普遍在100項(xiàng)左右,個(gè)別省份甚至多達(dá)數(shù)百項(xiàng)。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是農(nóng)田水利建設(shè)方面,發(fā)展改革、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、國土、水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、煙草等部門都各自有相應(yīng)的資金項(xiàng)目。由于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,規(guī)劃不銜接,相互不通氣,導(dǎo)致投入量雖然很大,但資金使用分散或重復(fù),效益不顯著。

中央頂層設(shè)計(jì)突破瓶頸

陳池波向記者介紹說,2004年中央提出整合財(cái)政支農(nóng)資金工作要求,隨后,全國多地開展財(cái)政支農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作。但是,由于體制機(jī)制性的障礙,涉農(nóng)資金整合受到相當(dāng)大的局限:一是整合的規(guī)模小,主要是結(jié)合某項(xiàng)工作或某個(gè)平臺(tái)開展,缺乏對(duì)涉農(nóng)資金整合使用的通盤設(shè)計(jì)和系統(tǒng)安排;二是層次低,整合沒有從中央層面進(jìn)行頂層突破,地方在整合過程中總感覺束手束腳,無從著力。

“同時(shí)由于歷史原因和體制慣性,在強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金的落實(shí)過程中,多頭管理、分散使用、監(jiān)督缺失、效率低下的現(xiàn)象仍然十分突出。”中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授鄭家喜向《法制日?qǐng)?bào)》記者分析說,“2014年一號(hào)文件對(duì)于整合涉農(nóng)資金的肯定,可以說是中央頂層設(shè)計(jì)的突破,突破了現(xiàn)行制度的約束。”

“加快推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金整合,不是簡(jiǎn)單的資金拼盤和組合,不可能一蹴而就,科學(xué)構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)資金整合的長效機(jī)制是關(guān)鍵。”鄭家喜建議,首先構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)資金整合的長效投入機(jī)制,繼續(xù)確保財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”投入的穩(wěn)定增長,構(gòu)建以中央和省級(jí)財(cái)政為主,以市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)為輔的政府投入保障機(jī)制;其次是需要構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)資金整合的長效監(jiān)督機(jī)制。

“財(cái)政支農(nóng)資金整合后,資金規(guī)模更大,資金營運(yùn)環(huán)節(jié)更多,因此,加強(qiáng)資金整合的全程監(jiān)管和多元監(jiān)督刻不容緩。”鄭家喜說,一方面是前移資金整合的監(jiān)督管理“關(guān)口”,建立貫穿資金整合全過程的監(jiān)督管理機(jī)制,包括事前審查把關(guān),事中跟蹤檢查,事后稽核考評(píng)等;另一方面是構(gòu)建由人民代表大會(huì)的宏觀監(jiān)督、財(cái)政部門的日常監(jiān)督、審計(jì)部門的事后監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督、法律監(jiān)督組成的多層次、多方位監(jiān)督管理體系,“而其中最為重要的便是法律監(jiān)督,同時(shí)加大懲治和預(yù)防涉農(nóng)職務(wù)犯罪的力度”。

為了防止避免惠農(nóng)資金毀在“最后一公里”,鄭風(fēng)田強(qiáng)調(diào)說,要在涉農(nóng)資金的一系列使用環(huán)節(jié)做到透明,要認(rèn)真落實(shí)涉農(nóng)資金公開公示制度。今后要大力加強(qiáng)建立相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)查詢平臺(tái),群眾可隨時(shí)查閱涉農(nóng)資金的分配、使用、發(fā)放等情況。可以為每一戶村民設(shè)立涉農(nóng)資金專用賬戶,實(shí)行“一卡通”,各項(xiàng)惠農(nóng)資金補(bǔ)助、補(bǔ)償款由撥付單位或部門直接補(bǔ)貼至村民個(gè)人賬戶。(記者 趙麗)

(原標(biāo)題:央一號(hào)文件用近四分之一篇幅闡述“強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度” 管好“三農(nóng)”錢袋子關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)法制化)