規(guī)范財產(chǎn)保全措施 服務(wù)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展

◎徐州日報全媒體記者 孫盈 通訊員 李飛

為進(jìn)一步貫徹落實習(xí)近平總書記在民營企業(yè)座談會上的重要講話精神，以及最高人民法院、江蘇省高級人民法院、市委市政府相關(guān)文件精神，在全市營造有利于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好環(huán)境，促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。12月20日，市中院公布實施了《關(guān)于依法規(guī)范涉民營企業(yè)財產(chǎn)保全措施的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），對于依法規(guī)范對民營企業(yè)的財產(chǎn)保全措施，服務(wù)保障民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，保障民營企業(yè)和民營企業(yè)家的合法權(quán)益，具有重要意義。

記者了解到，圍繞如何為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供司法服務(wù)和保障問題，通過走訪、座談、調(diào)研等方式，市中院廣泛征求人大代表、政協(xié)委員、民營企業(yè)、律師等社會各界的意見、建議，結(jié)合徐州財產(chǎn)保全實踐中存在的難題，制定了《實施意見》。據(jù)悉，市中院自2015年2月成立財產(chǎn)保全中心以來，財產(chǎn)保全實現(xiàn)了歸口管理，率先在全省法院試行訴訟財產(chǎn)保全責(zé)任保險擔(dān)保機(jī)制，大力推進(jìn)保全案件與查控系統(tǒng)的有序銜接，著力解決保全慢、保全難問題，并且以財產(chǎn)保全制度促進(jìn)執(zhí)行工作質(zhì)效，社會滿意度得到一定程度提升。然而，多年的財產(chǎn)保全工作實踐也積累了部分重點難題，主要存在于三個方面：

一是財產(chǎn)保全中的利益失衡問題。財產(chǎn)保全是一把雙刃劍，它在保護(hù)保全申請人利益的同時，也容易對被保全人的合法權(quán)益造成損害。因為財產(chǎn)保全是在緊急狀態(tài)下作出的應(yīng)急措施，也是在雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系尚未明確甚至是訴訟尚未提出之前采取的，保全申請人所說的受到侵犯的權(quán)利是否存在，保全申請人是否會提起訴訟以及在訴訟中是否會勝訴都是未知的，但一旦法院作出保全裁定，采取保全措施，則原告的權(quán)利有了實現(xiàn)的可能，而被告對相關(guān)財產(chǎn)的處分權(quán)則必然遭到限制。當(dāng)前，對于財產(chǎn)保全必要性的審查流于形式，只對保全申請人提供的擔(dān)保是否符合要求予以審查，往往不對是否會使保全申請人的合法權(quán)益受到難以彌補(bǔ)的損害、生效法律文書是否存在不能執(zhí)行或難以執(zhí)行的可能等作必要的審查判斷。在保全措施的采取上，較多關(guān)注保全線索的落實，較少關(guān)注保全措施的采取是否會對被保全人的生產(chǎn)經(jīng)營造成影響。實踐中，超標(biāo)的保全、超范圍保全、選擇性保全等時有發(fā)生，嚴(yán)重影響被保全人的生產(chǎn)、經(jīng)營，甚至?xí)�使正常生產(chǎn)經(jīng)營的被保全人陷入困境。

二是財產(chǎn)保全中的權(quán)利濫用問題。財產(chǎn)保全在客觀上改變了雙方在訴訟過程中的天平，“被拿住七寸”的被保全人在訴前、訴中被迫作出種種讓步，導(dǎo)致實踐中的保全濫用問題屢見不鮮。如通過凍結(jié)被保全人的基本賬戶，查封正在生產(chǎn)經(jīng)營的廠房、機(jī)器設(shè)備，逼迫被保全人在訴訟程序中作出讓步。行業(yè)競爭者利用訴前保全，凍結(jié)競爭對手的招投標(biāo)賬戶或其他重要財產(chǎn)，使其喪失先機(jī)。通過提高保全數(shù)額，迫使對方在訴訟中讓步后撤回部分訴求，以達(dá)到其“不戰(zhàn)而屈人之兵”的不良目的。財產(chǎn)保全中的權(quán)利濫用問題，必然會增加法院財產(chǎn)保全方面的工作量，進(jìn)一步加劇了當(dāng)前面臨的案多人少矛盾，對有限的司法資源造成極大浪費(fèi)，導(dǎo)致當(dāng)事人之間的對立情緒更趨激烈，不利于糾紛的有效化解，一定程度上損害了法律權(quán)威和司法公信力。

三是財產(chǎn)保全中的救濟(jì)難問題。有權(quán)利就有救濟(jì)。財產(chǎn)保全制度難免會對當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害，只有搭配完整的救濟(jì)制度，才可以成為完整的訴訟程序。實踐中，案外人對財產(chǎn)保全裁定是按照民事訴訟法第一百零八條規(guī)定提起復(fù)議還是按照民事訴訟法第二百二十七條規(guī)定提起案外人異議，超標(biāo)的保全、超范圍保全、選擇性保全如何認(rèn)定，都在一定程度上存在爭議，對保全裁定的復(fù)議留待執(zhí)行程序中處理的問題也時有發(fā)生，未在規(guī)定時間內(nèi)對異議、復(fù)議等問題予以審查仍然不同程度的存在，對保全亂的有效遏制尚需進(jìn)一步解決。

《實施意見》中，市中院積極回應(yīng)了民營企業(yè)的司法需求，從財產(chǎn)保全工作的一般要求、對惡意財產(chǎn)保全的防范、處置、審慎規(guī)范適用財產(chǎn)保全措施、暢通對財產(chǎn)保全救濟(jì)渠道、健全財產(chǎn)保全工作機(jī)制等五個方面規(guī)定了涉民營企業(yè)財產(chǎn)保全工作的具體要求。

一是明確涉民營企業(yè)財產(chǎn)保全工作的指導(dǎo)思想、指導(dǎo)原則。在涉民營企業(yè)財產(chǎn)保全工作中，準(zhǔn)確把握國家促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策精神，堅持平等保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)利，全面權(quán)衡各方當(dāng)事人的利益，采取對被保全人權(quán)益造成限制或者損害最小的財產(chǎn)保全措施，避免因財產(chǎn)保全措施不當(dāng)而影響企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營。

二是加大對惡意財產(chǎn)保全的防范、處置力度。通過加大對財產(chǎn)保全必要性、財產(chǎn)保全擔(dān)保的審查，置換擔(dān)保、靈活運(yùn)用財產(chǎn)保全方法、保全損害賠償責(zé)任等方式，限制和防范惡意財產(chǎn)保全的發(fā)生。對經(jīng)認(rèn)定構(gòu)成惡意財產(chǎn)保全的，應(yīng)當(dāng)駁回其請求，并根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

三是依法審慎規(guī)范適用財產(chǎn)保全措施。進(jìn)一步規(guī)范保全標(biāo)的物的保全順序，選擇對被保全人生產(chǎn)經(jīng)營活動影響較小的財產(chǎn)進(jìn)行保全，依法保障被保全人對保全標(biāo)的物的使用、處分的權(quán)利。慎重凍結(jié)被保全人的基本賬戶，禁止超標(biāo)的、超范圍保全、選擇性保全，加大對隱匿轉(zhuǎn)移資產(chǎn)逃避債務(wù)履行行為的防范和制裁力度。

四是暢通財產(chǎn)保全救濟(jì)渠道。重申了不服駁回申請裁定、保全裁定以及保全行為異議、保全標(biāo)的異議的救濟(jì)渠道，并對符合法律規(guī)定的變更、解除保全裁定、保全措施，要及時審查，及時處理，切實解決解除、變更保全不及時問題。對惡意利用財產(chǎn)保全措施，干擾影響被保全人正常經(jīng)營活動，損害被保全人合法權(quán)益的，依法追究保全申請人的法律責(zé)任。

五是進(jìn)一步健全財產(chǎn)保全工作機(jī)制。完善財產(chǎn)保全和解機(jī)制，建立財產(chǎn)保全工作預(yù)判預(yù)警機(jī)制、重點案件排查機(jī)制、財產(chǎn)保全大要案報告機(jī)制。關(guān)注轄區(qū)內(nèi)因宏觀政策調(diào)整對財產(chǎn)保全工作產(chǎn)生的新情況、新問題，及時研究，準(zhǔn)確判斷，總結(jié)經(jīng)驗，提高對各類敏感、復(fù)雜問題發(fā)展趨勢的預(yù)測能力和有效解決糾紛的能力，切實做好對苗頭性問題的防范與應(yīng)對。對群體性保全案件等可能影響社會穩(wěn)定因素的案件，要及時向上級法院報告，以便有效監(jiān)測、防范、應(yīng)對和化解。

值得一提的是，《實施意見》從宏觀經(jīng)濟(jì)形勢著眼，準(zhǔn)確把握中央、省市委關(guān)于支持民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的宏觀政策精神，著眼于財產(chǎn)保全實踐中民營企業(yè)所處的困境以及面臨的難題，從保全措施的靈活運(yùn)用、被保全企業(yè)的區(qū)別處理、對惡意保全的防范等方面：

——在采取具體財產(chǎn)保全措施時，要注意把握執(zhí)行政策，盡量尋求依法平等保護(hù)各方利益的平衡點。對能采取“活封”“活扣”措施的，盡量不“死封”“死扣”，使保全財產(chǎn)繼續(xù)發(fā)揮其財產(chǎn)價值，防止減損當(dāng)事人利益，如對廠房、機(jī)器設(shè)備等生產(chǎn)經(jīng)營性財產(chǎn)進(jìn)行保全時，指定被保全人保管的，應(yīng)當(dāng)允許其繼續(xù)使用；對車輛進(jìn)行查封，可考慮與交管部門建立協(xié)助執(zhí)行機(jī)制，以在車輛行駛證上加注查封標(biāo)記的方式進(jìn)行，既可防止被查封車輛被擅自轉(zhuǎn)讓，也能讓車輛繼續(xù)使用，避免“死封”帶來的價值貶損及高昂的停車費(fèi)用。對有多種財產(chǎn)并存的，盡量優(yōu)先采取方便執(zhí)行且對當(dāng)事人生產(chǎn)經(jīng)營影響較小的執(zhí)行措施。在不損害債權(quán)人利益前提下，允許被執(zhí)行人在法院監(jiān)督下處置財產(chǎn)，盡可能保全財產(chǎn)市場價值。在條件允許的情況下可以為企業(yè)預(yù)留必要的流動資金和往來賬戶，最大限度降低對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的不利影響。對符合法定情形的，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)及時解除保全措施，避免因拖延解除保全措施給被保全人帶來財產(chǎn)損失。

——在采取財產(chǎn)保全措施時注意把握執(zhí)行政策，禁止超標(biāo)的保全、超范圍保全、選擇性保全。查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)要嚴(yán)格遵守相應(yīng)的適用條件與法定程序，堅決杜絕超范圍、超標(biāo)的查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)，對銀行賬戶內(nèi)資金采取凍結(jié)措施的，應(yīng)當(dāng)明確具體凍結(jié)數(shù)額；對土地、房屋等不動產(chǎn)保全查封時，如果登記在一個權(quán)利證書下的不動產(chǎn)價值超過應(yīng)保全的數(shù)額，則應(yīng)加強(qiáng)與國土部門的溝通、協(xié)商，盡量僅對該不動產(chǎn)的相應(yīng)價值部分采取保全措施，避免影響其他部分財產(chǎn)權(quán)益的正常行使。

——加大對惡意財產(chǎn)保全的防范、處置。加大對保全必要性的審查力度，按照民事訴訟法第一百條、第一百零一條的規(guī)定要求債權(quán)人提供初步證明材料，對債務(wù)人確有轉(zhuǎn)移、隱匿、毀損其所有財產(chǎn)可能的，方可采取保全措施；否則，應(yīng)駁回債權(quán)人的保全申請。要建立疑難案件集體討論制度，把好財產(chǎn)保全入口，有效避免財產(chǎn)保全權(quán)利的濫用。不斷改進(jìn)財產(chǎn)保全的方式方法。堅持債權(quán)人與債務(wù)人利益兼顧、原則性與靈活性相結(jié)合的原則，按照不動產(chǎn)、動產(chǎn)、銀行存款的順序妥善適用財產(chǎn)保全措施，區(qū)別對待被保全人故意規(guī)避債務(wù)履行和臨時資金鏈斷裂、出現(xiàn)經(jīng)營困難的情況，區(qū)別對待誠信經(jīng)營和故意違法逃避抗拒債務(wù)履行的情況，區(qū)別對待歷史原因與正常交易環(huán)境下造成的債務(wù)履行難問題。對逃避、抗拒債務(wù)履行的被保全人，要堅決加大財產(chǎn)保全力度；對因金融危機(jī)陷入經(jīng)濟(jì)困境、確無履行能力但誠信經(jīng)營的被保全人，要慎用強(qiáng)制措施，努力運(yùn)用保全和解機(jī)制，達(dá)成諒解，盡量不影響其生產(chǎn)經(jīng)營活動，避免因保全方法不當(dāng)而造成負(fù)面作用。