人民日報：江蘇"放管服"改革讓政府做好"店小二"
《人民日報》2017年9月22日15版 版面截圖
2015年7月24日，盱眙縣行政審批局成立,工作人員李瑞展示頒發(fā)的首份營業(yè)執(zhí)照。
周海軍攝（人民視覺）
蘇州工業(yè)園區(qū)一站式服務中心，工作人員將企業(yè)通過網(wǎng)絡上傳的材料審批核定后，通過快遞送達，實現(xiàn)“不見面”審批。
陳雨禾攝（人民視覺）
原題：對標世界銀行評價指標，瞄準審批事項最少、辦事效率最高、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力最強目標
江蘇這樣深化“放管服”改革
46歲的余國治至今仍然保留著自己的第一張餐館營業(yè)執(zhí)照。“辦這張照跑了9個窗口，各種收費7000多元，包括企業(yè)名稱核準登記150元，營業(yè)執(zhí)照1000元，食藥餐飲、公共衛(wèi)生許可、組織機構代碼各2000元，還得去稅務、公安、銀行。這樣一趟下來，還不兩三個月？”余國治給記者翻看當年的收據(jù)。
如今紅遍大江南北的麻辣小龍蝦，當時在蘇北小縣盱眙剛興起。伴隨著“麻小”的日漸火爆，余國治的商業(yè)版圖從小龍蝦販賣和餐飲起步，拓展到了養(yǎng)殖、調(diào)味品研發(fā)，繼而跨界到廣告市場。每涉足一個新領域，免不了到各個窗口跑審批。
“現(xiàn)在真是變了，一個窗口半天就能辦結，而且不用花一分錢。”余國治體味到了如今營商環(huán)境優(yōu)化的春江水暖。
今年2月起，江蘇省借鑒世界銀行標準，立足省情實際，在去年對20個縣（市、區(qū)）開展試評價的基礎上，將營商環(huán)境評價擴展到全省13個設區(qū)市96個縣（市、區(qū)），重點目標是“3550”：企業(yè)3個工作日內(nèi)注冊開業(yè)、5個工作日內(nèi)獲得不動產(chǎn)權證、50個工作日內(nèi)取得建設項目施工許可證。
這幾年，我國營商環(huán)境縱向比已有不少改善，但橫向比，根據(jù)世界銀行排名，中國在全球190個經(jīng)濟體中仍排第七十八位，不僅落后于發(fā)達經(jīng)濟體，甚至落后于許多發(fā)展中國家。如今有些省份逐項對標世界銀行評價指標，深化“放管服”改革。
“誰在改革上贏得先機，就能取得發(fā)展的主動權。”江蘇省委書記李強多次強調(diào)，要瞄準審批事項最少、辦事效率最高、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力最強“三個最”目標，更加徹底地“放”、更加有效地“管”、更加精準地“服”。
那么，滯阻企業(yè)開業(yè)與投資建設的堵點何在？江蘇“放管服”改革有何獨到之處？日前，記者來到江蘇蘇州工業(yè)園區(qū)、南通如皋、淮安盱眙等地一探究竟。
問診伸援手
有關審批的那些“奇葩事”
2013年，有位企業(yè)家想在盱眙縣投資興建民辦養(yǎng)老院，不承想，一年下來，愣是連一項手續(xù)都沒辦好。
原來，在縣發(fā)改委立項時，被告知先到民政局辦理民辦非企業(yè)證書；到了民政局，又要求先建好場所再辦民辦非企業(yè)證書；到住建局申請批準建房時，卻得知項目先立項才能批準建房。政策“打架”，陷入了死循環(huán)，最后這位企業(yè)家被迫放棄了投資計劃。
經(jīng)過幾輪行政審批事項清理，江蘇省累計取消下放了709項審批事項，占到79.8%，提前完成目標。
“但一跟企業(yè)聊起來，他們還是反映開工難，制度性交易成本高。”江蘇省編辦（審改辦）主任俞軍為了弄清楚到底難在哪兒，高在哪兒，組織省編辦13個調(diào)研組去年分赴各設區(qū)市開展“問診于企”調(diào)研。
一調(diào)研，俞軍對“難在哪兒，高在哪兒”印象深刻了不少。
一家環(huán)評機構為委托企業(yè)做的環(huán)評報告，長達500多頁，公示期間，掛在網(wǎng)上很難下載下來。
見到環(huán)評機構的負責人，俞軍問干貨到底有多少。對方支支吾吾了半天，“干貨就兩三頁，做長了不就能多收錢嘛。”
還有一位企業(yè)老板，被硬拉進30多個協(xié)會。一天，某位退下來的領導打來電話，說給他在自己任職的協(xié)會搞了個副會長，老板心里一顫，“10萬塊錢又沒了，按照行規(guī)，總得給協(xié)會交贊助費啊。”
有的因為審批時間過長，或者像那個民辦養(yǎng)老院一樣互為前置，項目黃了。
2015年，南通中集罐式儲運設備制造公司準備投資3000萬美元，實施一個技術改造項目，但審批過程中僅環(huán)評就花費20萬元，耗時近6個月。
等環(huán)評通過了，市場環(huán)境也變了，公司權衡后決定取消投資。相比于長達半年的環(huán)保審批，這個技改項目僅需施工4個月就能投產(chǎn)。
一些行業(yè)規(guī)定也讓企業(yè)無所適從。連云港神特新材料公司生產(chǎn)高強纖維，遇到火災不能用水撲救，但有關部門仍然要求按照廠區(qū)建筑面積，建設600立方米的消防水池，花費100多萬元，而企業(yè)廠區(qū)就在一條大河邊。
伴隨而來的“攔路虎”，還有高企的相關審批費用。南京南瑞繼保有限公司負責人記著一筆賬，公司2014年的一個項目，安全評價花費30多萬元，清潔生產(chǎn)評估花費50多萬元，環(huán)評在線監(jiān)測花費70多萬元。
這次調(diào)研之后，省編辦（審改辦）專門提交報告給省委省政府，分析發(fā)現(xiàn)問題主要集中在兩個方面：一是企業(yè)開業(yè)領域。“多證合一、一照一碼”改革簡化了企業(yè)開辦手續(xù)，但拿到執(zhí)照后，企業(yè)主依然要跑多個部門辦理經(jīng)營許可。結果，“辦照容易辦證難、準入容易準營難”。二是在投資建設領域。施工許可辦理困難，審批時間長、蓋章多、收費多、中介多、材料多，“一長四多”現(xiàn)象仍然不同程度存在。
審批能不能再快一點？這個問題縈繞在俞軍的腦中，翻看世界銀行的營商環(huán)境報告，拉脫維亞、哈薩克斯坦等國能讓企業(yè)在30天內(nèi)實現(xiàn)開工，我們能做到多快？
省編辦（審改辦）找到了南通。
南通市是全國行政審批改革的試點，2015年8月掛牌成立行政審批局，實現(xiàn)一枚印章管審批。
因為審批速度快，一家生產(chǎn)賽車的國外公司特意選擇了在南通投資。當時的南通已經(jīng)基本能實現(xiàn)“3天企業(yè)能開業(yè)，50天能施工”的審批速度。而南通經(jīng)濟發(fā)展水平在江蘇處于中游，具有一定的參考價值，這也成為日后“3550”目標設定的重要依據(jù)。
審批敢放手
同是開網(wǎng)吧，境遇大不同
成立行政審批局，實現(xiàn)一枚印章管審批，南通的行政審批改革，也是被問題逼出來的。
2015年5月，吳志勇申請開辦聚點網(wǎng)吧，用了3周的時間才開業(yè)。他先向如皋市市場監(jiān)管局申領營業(yè)執(zhí)照，此后又到政務大廳的文廣審批和食藥審批窗口，分別申領了網(wǎng)絡文化經(jīng)營許可證、食品經(jīng)營許可證。3張證照在不同窗口辦理和發(fā)放，前后歷時15個工作日。
在此期間，吳志勇先后遞交各類材料60份，其中工商營業(yè)執(zhí)照、法人身份證明、房屋租賃合同等材料在多個窗口重復提交。
最后，開業(yè)前的現(xiàn)場踏勘環(huán)節(jié)，聚點網(wǎng)吧還需接受市場監(jiān)管局、文廣新局兩個部門3個科室的現(xiàn)場踏勘和驗收。“每次踏勘內(nèi)容相似，讓人疲于應付。有一回我已經(jīng)在去和飲料供應商談合作的路上了，沒辦法只能改時間。”回憶起當時的情形，吳志勇頗為無奈。
南通市鐵了心要解決“吳志勇們”的無奈。
2015年，南通專門安排人員到天津濱海新區(qū)、上海自貿(mào)區(qū)學習“放管服”的經(jīng)驗。前者以一枚印章管到底為人所熟知，過往的109枚印章被封存陳列在國家博物館；后者2013年成立伊始就是一塊改革的試驗田，堅決改革以行政審批為主的管理體制。
考察了一圈，南通市發(fā)現(xiàn)兩個地方各有所長，“如果能把兩者的優(yōu)勢結合起來，豈不更好？”辦法就是打破職能部門間的藩籬，把審批權交出來。
但是，割自己的肉哪那么容易？2015年夏天，南通市籌辦行政審批管理局，幾輪會上，幾個實權職能部門都表態(tài)要把審批權拿出來，但真正跟他們要審批權的時候，不說辦也不說不辦，最后，是市委出手硬拿。
就是在那輪改革中，周飛從南通市發(fā)改委調(diào)任市行政審批局投資管理處副處長。
剛到行政審批局，周飛多少有些失落，以前在發(fā)改委，替企業(yè)到國家部委跑項目，等著企業(yè)上門就行。到了行政審批局，直接到窗口，每個流程都設定有完成期限。
為了更好更快地完成工作，像周飛這樣的工作人員還主動對接企業(yè)，經(jīng)常上門服務“幫辦”。有時候企業(yè)申報進度慢了，周飛還會打電話過去催，反而讓企業(yè)“有點不太適應”。
行政審批改革在南通試點后，玖伍網(wǎng)吧的開業(yè)就順暢了很多。
在如皋市行政審批辦事大廳，申請人殳文杰按照清單，一次性向“證照聯(lián)辦”專窗遞交各類材料32份，3個工作日就拿到了開業(yè)所需的全部3張證照。其中需要重復提交的材料，由專窗受理人員統(tǒng)一掃描，錄入企業(yè)信息庫。
今后，殳文杰開辦其他企業(yè)，也可以直接提取，實現(xiàn)了基礎信息一次錄入，全程共享�，F(xiàn)場踏勘環(huán)節(jié)由行政審批局統(tǒng)一組織，幾個部門一次出動，聯(lián)合驗收，統(tǒng)一發(fā)證。約好時間，一個上午就能完事。
兩家網(wǎng)吧體量大致相同，吳志勇辦理的3項證照，殳文杰也一個沒少。為何體驗殊為不同？
“一是審批由串聯(lián)改并聯(lián)，辦理時長壓縮80%；二是材料由重復報送變?nèi)坦蚕�，�?shù)量減少47%；三是現(xiàn)場踏勘由分批跑變聯(lián)合辦，把對企業(yè)的打擾降到最低。”在南通市編辦主任陸國強看來，轉(zhuǎn)變在于“職能部門成為‘店小二’，讓服務對象能少跑腿、早辦成事兒”。
同時開展試點的還有盱眙縣。
“2015年7月行政審批局剛成立時，面對從‘單一型選手’向‘全能型選手’的轉(zhuǎn)變，大家普遍‘壓力山大’。”盱眙行政審批局副局長蘇恒見從工商局調(diào)來，時任經(jīng)濟審批科負責人。這個科室承接了縣市場監(jiān)管局、安監(jiān)局、商務局、經(jīng)信委、發(fā)改委等5個部門27項許可事項，“以前我只需琢磨工商工作即可，現(xiàn)在還得懂發(fā)改委項目準入、安監(jiān)局�；穼徟葮I(yè)務。”
縣行政審批局辦公室主任李全柱回憶，剛開始各項工作并不順暢。因為尚在試點階段，企業(yè)在外省參與招投標時，諸如營業(yè)執(zhí)照、貨物運輸許可證等證照并不被認可，甚至“有外省單位看到行政審批局的公章，說聽都沒聽過，懷疑是假章”。
無奈之下，改革之初，這類證照除了蓋有行政審批局的公章，又額外加蓋了工商局、交通局等部門公章。
改革無疑會動他人“奶酪”。“原先，審批權在各家，很容易帶來搭車收費和尋租空間。”李全柱以企業(yè)注冊登記為例，過去企業(yè)名稱核準登記需要收費150元，各種會員費從500元到1000元不等。劃轉(zhuǎn)后，此類收費全部取消，僅此一項，每年全縣企業(yè)可少交2000余萬元。
原先，盱眙全縣共有203項行政許可事項，分布在23個部門。行政審批局成立后，171項行政許可事項先后被劃轉(zhuǎn)或取消；20個部門的75個審批科室，精簡為如今的4個科室；235名審批人員減少到37人；53枚審批公章精簡為1枚；辦結時限縮短70%以上。
縣行政審批局局長鄭鴻儒告訴記者，除了需要上報縣政府審批的事項外，目前70%的審批事項可在行政審批窗口現(xiàn)場辦結。
監(jiān)管不甩手
松開權力之手，攥緊監(jiān)管拳頭
標價每筒37元的獅普高羽毛球，顧客付款時，卻被按48.1元結算。
因違反明碼標價相關規(guī)定，蘇州歐尚超市星塘店收到來自蘇州工業(yè)園區(qū)市場監(jiān)督管理局的一紙罰單。
“鑒于當事人主動配合調(diào)查，并承諾今后將加強價格管理，收到退款通知書后又較為積極地聯(lián)系消費者退款，因此對星塘店予以罰款1000元的從輕處罰。”市場監(jiān)督管理局工作人員周建祖介紹。
歐尚超市是涵蓋零售、餐飲、休閑娛樂等多種商業(yè)形態(tài)的大賣場，過去，來自各方面的檢查五花八門。“特別是文明城市創(chuàng)建、傳統(tǒng)節(jié)假日等重要時間節(jié)點，有時候一天接待4個檢查組。”面對一撥接一撥的檢查，星塘店經(jīng)理楊葉飛苦不堪言。
整合了工商、食藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、物價等部門監(jiān)管職能后，在“雙隨機”抽查機制下，即使是歐尚超市這樣的重點單位，檢查頻率降為一月一次，內(nèi)容涵蓋食品安全、物流環(huán)節(jié)、物價標簽、計量器具，以及自動扶梯、倉庫叉車等諸多方面。
“這次確實是我們的工作失誤，我們店經(jīng)營商品種類、數(shù)量較多，一定會吸取教訓，并建立錯收價款退賠制度。”楊葉飛有些不好意思。
周建祖介紹，現(xiàn)在每次檢查時間較以往都要翻番。如對學校食堂的檢查，過去只是檢查證照是否齊全�，F(xiàn)在從進校門開始，就要進行拉網(wǎng)式監(jiān)管。“校園里有小賣部的，我們檢查食品流通許可證、營業(yè)執(zhí)照等有沒有；有電梯、鍋爐等特種設備的，我們就去看使用情況怎么樣，有沒有定期維護檢查……不管是哪方面出問題，我們都現(xiàn)場查處。”
蘇州工業(yè)園區(qū)第二實驗小學食堂負責人感慨：“現(xiàn)在的檢查又全又細，曾經(jīng)檢查隊員發(fā)現(xiàn)我們有兩桶掛面過期，這些小問題很容易忽略，但他們都能發(fā)現(xiàn)。”
在周建祖看來，雖然每次檢查的時間長了，但是檢查內(nèi)容量質(zhì)齊升。以往工商部門上門檢查，即便是發(fā)現(xiàn)了食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的問題，由于職能歸屬不同，他們也很難行使執(zhí)法權。現(xiàn)在多部門整合后，真正做到“一次出動，全面體檢”。
江蘇在對“放管服”改革進行頂層設計時，盯住審批和監(jiān)管的要害，松開權力之手的同時，又攥緊了監(jiān)管的拳頭。行政審批局對審批過程和結果負責，市場監(jiān)督管理局等職能部門對審批后的監(jiān)管負責。
“原來習慣以批代管，導致審批速度過慢，而審批之后的監(jiān)管又跟不上，實際的狀況就是重審批、輕監(jiān)管�，F(xiàn)在降低審批門檻，加強事中事后監(jiān)管，將原來職能部門審批的力量，轉(zhuǎn)移到監(jiān)管上去了。”南京大學政府管理學院院長孔繁斌教授分析。
簡政不是減政，放權更不是放任。既要放得下，也要接得住、管得好。將失信企業(yè)曬到網(wǎng)上，不失為監(jiān)管的一招殺手锏。
“該公司托管的東方花園在淮安市全國文明城市創(chuàng)建中，物業(yè)服務存在問題，且未及時整改。”
“該公司被解聘后拒不退出物業(yè)管理區(qū)域，經(jīng)住建部門和街道責令整改，仍未按時撤出……”
登錄淮安市物業(yè)服務企業(yè)信用公示頁面，可以看到，按各自失信行為嚴重程度，企業(yè)被分別列入失信黃名單和黑名單，前者3年內(nèi)禁止進入相關領域，后者的禁入時間更是長達7年。
“黃名單也好，黑名單也罷，就是都得讓他們?yōu)樽约旱氖判袨橘I單。”盱眙縣行政審批局副局長蘇恒見說。
服務當幫手
給企業(yè)當好“腿腳麻利的店小二”
“以前做了一些偷偷摸摸的事，有時也是迫不得已。”南通恒康海綿制品公司負責人說。過去，恒康不是沒有干過先上車、后補票的事兒。
2003年5月，在表弟倪張根的“忽悠”下，農(nóng)家女吳曉紅毅然辭去一家繅絲廠的管理崗位工作，懷揣創(chuàng)業(yè)夢想，成了一名現(xiàn)實版的“中國合伙人”。
創(chuàng)業(yè)初期的篳路藍縷總是相似的，企業(yè)成長后則各有各的煩惱。
海綿制品通常需要5至7天的熟化過程，由于海綿體積大，隨著訂單增加，對成品儲存?zhèn)}容的要求也水漲船高，廠區(qū)擴容勢在必行。
“從接到訂單到生產(chǎn)再到交貨，一般在兩個月左右。”吳曉紅說，“如果不能及時接單并擴大產(chǎn)能，就意味著失去客戶和市場，只能眼睜睜地看著競爭對手攻城略地。”
改革前，一家企業(yè)拿地建房，獲得施工許可需要多久？
答案是需經(jīng)66道審批、蓋92枚公章、繳53筆費用、提交300多件材料，共計274個工作日。
一邊是繁瑣漫長的許可流程，一邊是等米下鍋的生產(chǎn)車間。同當時絕大多數(shù)面臨兩難的企業(yè)一樣，恒康只能硬著頭皮未批先建，面對相關部門的處罰自然也是無話可說。偷偷摸摸的日子并不好過，公司只能滿足60%的訂單需求。
轉(zhuǎn)機出現(xiàn)在2015年如皋市行政審批局成立之時，占地160畝的恒康南廠區(qū)擴建項目成為審批局開張的第一單。7月3日，恒康公司拿到地，7月15日辦出土地證，7月28日即領到施工許可。
到今年6月的北廠區(qū)東擴，施工許可更是只花了3天時間。至此，公司駛上了發(fā)展快車道，如今已在A股主板上市，并借助“一帶一路”建設的東風，在塞爾維亞首都貝爾格萊德投資了占地400畝的廠房。
今年，如皋的建設項目施工許可高效審批服務模式，已在江蘇全面推行。
其實，其他市縣也沒閑著。深化“放管服”改革以來，為方便企業(yè)投資，實現(xiàn)“不見面”審批，江蘇各地根據(jù)已有的基礎，進行了網(wǎng)上審批、電子踏勘、代辦制等不同形式不同層面的突破，不搞一刀切，各地因地制宜。
在蘇州工業(yè)園區(qū)一站式服務中心，行政審批局工作人員于蕾正坐在窗口滑動鼠標。
只見于蕾打開園區(qū)公共信息服務平臺，找出相應區(qū)域，然后將公司提交的電子規(guī)劃建設圖，放在園區(qū)整體規(guī)劃圖上。首先看這塊地的狀態(tài)、周邊管網(wǎng)、道路情況，再對其基礎用地指標、容積率、綠地率等進行比對。僅需一兩分鐘，比對就完成了，各項指標和數(shù)據(jù)相符程度在電腦屏幕上一目了然，企業(yè)建設項目符合整體規(guī)劃。于蕾和申請人三生國健公司辦公室主任王靜并未謀面，足不出戶就完成踏勘。
工廠建在哪里對居民生活影響程度最低？籌建的網(wǎng)吧和學校的距離是否滿足規(guī)范要求？在蘇州工業(yè)園區(qū)，類似這樣的問題都可以通過電子踏勘來實現(xiàn)。
事實上，在服務企業(yè)方面，蘇州工業(yè)園區(qū)一直在“吃螃蟹”。借勢“互聯(lián)網(wǎng)+”，蘇州工業(yè)園區(qū)持續(xù)探索網(wǎng)上審批、智慧審批，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓企業(yè)少跑腿。如今，園區(qū)網(wǎng)上辦事大廳已能提供60多項業(yè)務辦事入口，大到企業(yè)辦證，小到員工社保，都能實現(xiàn)“不見面”審批。
在蘇州工業(yè)園區(qū)行政審批局副局長韓新看來，下一步的方向是打通數(shù)據(jù)間的壁壘，讓各部門之間的數(shù)據(jù)實現(xiàn)一次采集、多方共享，“畢竟，數(shù)據(jù)資源不光要在政府內(nèi)部共享，還要面向社會開放，讓企業(yè)和社會公眾共享大數(shù)據(jù)的紅利。”
一年多的改革實踐中，蘇州工業(yè)園區(qū)不僅破解了人少事多的矛盾，審批件數(shù)量較改革前同比增加近六成，縮短了企業(yè)的等待時間。
除了常態(tài)化的服務措施，雪中送炭的“綠色通道”也助力急需辦證的企業(yè)解燃眉之急。
劉彥辰是東柯包裝材料有限公司法人代表，前不久從山東煙臺乘坐10個小時的大巴趕到如皋，此行目的是要與合伙人在如皋注冊冠江蘇省名的企業(yè)，從而獲得與加拿大客商簽訂銷售合同的資質(zhì)。而由于簽證即將期滿的原因，加拿大客商只能在上海再待一周。
時間就是商機。第二天一上班，劉彥辰就來到辦事大廳將情況告訴了窗口工作人員，接到報告的如皋市行政審批局副局長楊曉峰，隨即當起了“店小二”幫為代辦。當時針指向12點，營業(yè)執(zhí)照、開戶許可、稅控盤和公章等悉數(shù)辦完。
“按照過往經(jīng)驗，怎么著也得十幾個工作日。類似銀行開戶，還涉及商業(yè)銀行和人行如皋支行等第三方機構，得在網(wǎng)點排號申請，我在江蘇人生地不熟，都是審批局的人幫助在跑，真沒想到半天時間就完成了所有手續(xù)。”劉彥辰喜出望外，隨即來到上海，順利地簽下了這份對公司至關重要的合同。
今年上半年，江蘇省新登記市場主體同比增長23.12%，達73萬戶，相當于平均每天增加約4000戶。對照審批事項最少、辦事效率最高、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力最強“三個最”目標，江蘇人說：我們的“放管服”改革正在路上。
《人民日報》2017年9月22日15版
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