◎文/徐州日報記者 胡明慧 通訊員 閆建

圖/徐州日報記者 陳艷

在人們的固化思維中，城管和小販?zhǔn)秦埵箨P(guān)系。貓捉老鼠，老鼠躲貓，天性使然，天生敵對，無招破解。而偶然出現(xiàn)的城管執(zhí)法個例事件，一旦進(jìn)入公眾視野，便會被迅速放大，更時不時強(qiáng)化人們固有的貓鼠印象�？傊�，在許多人看來，城管和小商小販天生對立。

但在銅山區(qū)城市管理局局長胡清華看來，在城市管理過程中，沒有誰和誰是真正對立的。“生活在同一座城市里，每一個人都是利益共同體，沒有誰希望秩序混亂、生活不便、交通擁堵、環(huán)境惡劣。之所以在城市執(zhí)法過程中出現(xiàn)某些對立，還是因?yàn)闆]有更好的方法。”

而銅山城管的破解之道是——法制管城、鈍化矛盾、避免沖突、管理長效。

打開的是城管與法制之間的通道

在琢磨出法制城管的“道道”之前，從區(qū)法制辦主任上任城管局局長的胡清華一度很是苦惱：干城管，怎么都是個吃力不討好、兩邊受夾板氣的活兒。

占道經(jīng)營的攤販說：最煩看見你們的皮卡車了，拉了我們的東西就走，一來準(zhǔn)沒好事兒。

吃燒烤的市民說：我吃個燒烤礙你們什么事了？

燒烤點(diǎn)附近的居民說：你們還管不管了，占道經(jīng)營的燒烤點(diǎn)不僅影響道路整潔，而且到半夜還不消停，還讓不讓人睡覺了？

無論管與不管，無論管嚴(yán)還是管松，總有人憋著一肚子氣，而城管和他們之間的關(guān)系可想而知，始終處于一點(diǎn)就燃的“易爆”狀態(tài)。

“法制城管就是要讓商戶們自己把違規(guī)櫥窗上的廣告主動撕下來，把占道經(jīng)營的東西自覺搬進(jìn)去，使城市管理要有一個質(zhì)的反轉(zhuǎn)。”在一次次親歷執(zhí)法的過程中，法制城管的理念在胡清華的腦海中日益清晰。

聽上去“法制城管”是一個無比抽象的理念，而在銅山城管它則具體落地于三個執(zhí)法流程——“固定證據(jù)、送達(dá)文書、申請執(zhí)行”上，被稱為銅山城管執(zhí)法“三步法”。

固定證據(jù)。原先城管隊員上街執(zhí)法的“標(biāo)配”是鏟子、夾子、剪刀。鏟子是用來鏟櫥窗廣告的，夾子是用來撿拾垃圾的，剪刀是用來剪亂搭扯的各類繩索的。而現(xiàn)在銅山城管執(zhí)法配置的2.0版本是：俗稱“鷹眼”的執(zhí)法紀(jì)錄儀、照相機(jī)、攝像機(jī)。一旦發(fā)現(xiàn)業(yè)主的違規(guī)、違法行為，執(zhí)法隊員不是出手阻止，而是第一時間固定證據(jù)。執(zhí)法過程中，“鷹眼”全程錄像，整個執(zhí)法過程，清晰明了，一目了然。

送達(dá)文書。光有證據(jù)沒用，關(guān)鍵還得要落實(shí)整改，消除違規(guī)、違法行為。以前，城管最簡單傳統(tǒng)的處理方式就是扣押物品，而這往往也最易造成肢體沖突，引起群體事件。在法制城管的大理念下，以前簡單粗暴的執(zhí)法方式在銅山城管已被送達(dá)文書這一執(zhí)法流程取代。固定證據(jù)后，執(zhí)法人員會第一時間向業(yè)主送達(dá)行政處罰事先告知書，業(yè)主在收到告知書后，可以在三日之內(nèi)提出陳述申辯。陳述申辯期滿后，如果還未對違規(guī)行為進(jìn)行整改的，也沒提出陳述申辯的，視為放棄權(quán)利，那么當(dāng)事人將收到的是行政處罰決定書。

申請執(zhí)行。有人或許會問，如果業(yè)主拒不接受處罰，城管與業(yè)主之間的對立不是依然存在，不是依然會產(chǎn)生這樣那樣的矛盾？也正因如此，法制城管的“鏈條”并未終止于送達(dá)文書這一環(huán)，而是把終端放在了法院。遇到拒不執(zhí)行處罰決定的，銅山城管的執(zhí)法模式是向人民法院申請非訴執(zhí)行。若當(dāng)事人仍不履行，法院不僅可以強(qiáng)制執(zhí)行，而且還可以將當(dāng)事人拉入失信“黑名單”，對其坐高鐵、乘飛機(jī)、申請貨款都有相應(yīng)限制。

太原市城管委和萬柏林區(qū)執(zhí)法分局前不久來銅交流，聽到銅山的“法制城管”模式，干了幾十年城管的老局長王金生感慨地說：“我一直非常重視城管執(zhí)法，但是看到你們的做法后，有種茅塞頓開的感覺。”

雖然類似的同行“點(diǎn)贊”很多，且在銅山模式前尚未有法制城管的先例可循，但胡清華卻從不認(rèn)為法制城管的銅山模式是他們的獨(dú)創(chuàng)，“其實(shí)用法制解決城管問題的渠道一直存在，而我們現(xiàn)在只不過是把這個渠道運(yùn)用了起來。”

打通了城管和法制之間的通道，猶如打通了“任督”二脈，銅山城管的執(zhí)法水平有了質(zhì)的飛躍，去年一年，不僅查處量和結(jié)案率實(shí)現(xiàn)了重大突破，還先后榮獲江蘇省政府法制創(chuàng)新獎，省、市優(yōu)秀行政處罰案卷獎。

打通的是城管與業(yè)戶之間的心橋

在打造法制城管的道路上，胡清華說，自己有三點(diǎn)心得，感受深刻，他將之總結(jié)為三個“不如”：強(qiáng)制不如法制、嗓門不如快門、力氣不如底氣。

強(qiáng)制不如法制。“以前簡單的執(zhí)法方式，靠自己動手清除、收繳、扣押，看似見效快，事實(shí)上回潮也快。而走法制管理之路，雖然看似耗時長，但真見實(shí)效、長效。”銅山區(qū)城管局法制科科長王常有說。如今銅山城管上街執(zhí)法早已從皮卡車穿梭往返到三人一組輕車簡從，一人負(fù)責(zé)錄像取證，一人負(fù)責(zé)制作法律文書，一人負(fù)責(zé)與責(zé)任人交流并送達(dá)法律文書。責(zé)任人如果非常對立且拒絕簽收，留置送達(dá)既不會引起暴力沖突，又不失法律的莊重。據(jù)王常有介紹，去年一年，銅山城管送達(dá)法律文書1000余份，辦理簡易程序700余個，一般程序100余個，最終走非訴執(zhí)行流程的只有1例，大多數(shù)問題在前兩個流程就得到了很好的解決。

嗓門不如快門。對于這點(diǎn)，一件事讓胡清華感受深刻。那是2016年5月12日中午，因一商販占道經(jīng)營，城管隊員表明身份執(zhí)法時，遭到業(yè)主謾罵并拿辣椒面噴灑，使4名隊員不同程度受傷，執(zhí)法車輛也遭到商販腳踹致?lián)p。由于“鷹眼”全程錄像，證據(jù)充分，公安機(jī)關(guān)決定對肇事者予以拘留。

兩年前發(fā)生過一起類似的事件。一位商販在與城管隊員發(fā)生沖突時，自己飛腳時意外摔倒，小腿骨折，由于沒有監(jiān)控，旁觀者又礙于鄰居關(guān)系不愿作證，或不真實(shí)作證，最終他們只得打碎牙齒往肚子里咽，付出了5萬余元的經(jīng)濟(jì)代價。

對比兩事，快門的作用毋庸贅言，清晰明了。而更讓人意想不到的是，上述“5·12”打人事件，最終還有一個驚喜的反轉(zhuǎn)結(jié)局。由于商販主動認(rèn)錯、公開道歉，并承諾堅決配合執(zhí)法，4位城管隊員主動向公安機(jī)關(guān)遞交了諒解書，請求對打人商販免以拘留處罰。此舉拉近了城管與群眾之間的距離，更將一場沖突演繹成了正能量滿滿的情義之舉。

力氣不如底氣。以前對于城管執(zhí)法，最大的質(zhì)疑莫過于：你們不就是為了罰點(diǎn)錢嗎？而對于這樣的質(zhì)疑，銅山城管底氣十足：罰錢絕對不是我們執(zhí)法的目的。去年，為了讓“守法者受益，違法者受損”，經(jīng)區(qū)政府同意，銅山城管從處罰費(fèi)用中拿出5000元用以獎勵商戶，開展了“十佳商戶”評選，授予流動紅旗，予以物質(zhì)獎勵，樹立了文明標(biāo)桿。他們把處罰費(fèi)用拿出來獎勵給商戶，最終的目的還是為了規(guī)范管理，保持良好的市容環(huán)境，而規(guī)范文明執(zhí)法是他們最大的底氣。

解鎖的是城市正能量的循環(huán)

在銅山城管，例如“幫幫忙，不要瞎起哄”“識相點(diǎn)，否則要你好看”之類的不文明用語被明文禁止。在《銅山區(qū)城市管理局形象文明、語言文明和行為文明建設(shè)規(guī)范》中，包括城管隊員執(zhí)行公務(wù)時的服裝要求、儀態(tài)要求、語言要求等，事無俱細(xì)，皆一一羅列在內(nèi)。

作為法制城管重要一環(huán)的“三個文明”建設(shè)，如今日益形成了全局上下人人參與、人人踐行文明執(zhí)法的良好氛圍，也鍛造出了一支正能量滿滿的城管執(zhí)法隊伍。

“城管大隊有4個執(zhí)法隊員，一次利用假日登山，看到不少游客隨手亂扔垃圾，環(huán)衛(wèi)工人清掃起來很是辛苦，便自己建了一個叫‘室外淘緣’的微信群，4個人每周相約利用休息日上山撿拾垃圾，如今這個微信群的成員越來越多，參加公益活動的人也越來越多。”區(qū)城管局辦公室副主任、團(tuán)委書記閆建說，隨著三個文明的深入開展，諸如此類的好人好事，在銅山城管涌現(xiàn)了一大批。

與人為善，自然也會收獲他人的善待。這無疑形成的是一個充滿正能量的良性循環(huán)體系。幾天前發(fā)生的一件事，讓胡清華覺得，打造法制城管，所有人的付出都沒有白費(fèi)。“一位城管隊員在銅山機(jī)關(guān)二幼附近丟失了錢包，里面有身份證、銀行卡等，還有數(shù)千元現(xiàn)金，被一個送貨的攤主撿到了，他本身也不富裕，夫妻倆租房做點(diǎn)生意，在原地等了半天，左等右等等不來，中午的生意也不做了，經(jīng)過多方打聽，最后親手將失物歸還給了這位隊員。”雖然事不大，但胡清華說，這暖了所有城管隊員的心。

在城市管理這件事上，實(shí)效是檢驗(yàn)方法是否正確的唯一標(biāo)準(zhǔn)。法制城管打開了銅山城管的大好局面，在銅山，淮河路的農(nóng)家大哥水果店的老周與城管隊員邵巖從“冤家對頭”變成了莫逆之交，夏季熱鬧繁華的南京路步行街上的夜市燒烤徹底不見了蹤影，銅山新區(qū)越來越有個城市的模樣了……所有這一切足以說明，銅山法制城管的路沒有走錯。

在胡清華看來，從縱向看法制城管使城區(qū)面貌有了很大提升，但從橫向看還有很多不足，法制城管還有很長的路要走。他們將2016年定義為銅山法制城管的建設(shè)年，而將2017年定位為法制城管的提升年。

如何提升？

2017年，他們確定了“631”工程，即在公共廁所、公交首末站、公交站臺、公共自行車、公共停車場和公共道路等“6公”城建基礎(chǔ)設(shè)施上下功夫，補(bǔ)齊城市的短板；發(fā)揮三個作用，在依法行政、作風(fēng)效能、文明執(zhí)法、干事創(chuàng)業(yè)等方面，干在先，走在前，讓城市管理工作有水平、上檔次、出經(jīng)驗(yàn)；實(shí)現(xiàn)“一個法制提升”，根據(jù)全市“城管+公安”執(zhí)法的要求和做法，銅山“城管+公安”的模式已經(jīng)建立，這將為法制城管的推進(jìn)提供更加有力的體制保障；同時，銅山城管還制定出臺了《銅山區(qū)城管局2017年“法制提升年”工作實(shí)施方案》，制訂了《銅山區(qū)城管局法制城管考核標(biāo)準(zhǔn)》和《關(guān)于進(jìn)一步理順城市管理執(zhí)法工作若干問題的實(shí)施意見》，法制提升工作抓手更牢、措施更實(shí)。對于未來規(guī)劃，胡清華思路明晰。

我們堅信，法制城管之路在城市管理工作中會越走越寬，越走越遠(yuǎn)……