“西風(fēng)北進(jìn)” 主體功能區(qū)規(guī)劃助推“美麗中國”

十八大后，隨著趙樂際、劉奇葆分別自陜西、四川就任中組部部長和中宣部部長，兼之十八大前，栗戰(zhàn)書已自貴州接掌中共中央辦公廳主任，“西風(fēng)北進(jìn)”成為港媒熱詞。

“我個(gè)人并不認(rèn)同這樣的觀點(diǎn)。中央在干部任免和選拔上有非常系統(tǒng)的全面考慮，并不會因?yàn)樵谖鞑咳温毦透�容易得到晉升，這里面，更要統(tǒng)籌全局、兼顧老中青等結(jié)構(gòu)平衡。”北京大學(xué)中國地方政府研究院院長彭真懷告訴《中國經(jīng)營報(bào)》記者。

彭還表示，十八大后中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的熱詞中，東部轉(zhuǎn)型、中部崛起、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興等原有的四大板塊或?qū)⒅鸩降�化，主體功能區(qū)規(guī)劃配套政策的實(shí)施進(jìn)度將成為“美麗中國”呈現(xiàn)背后的關(guān)鍵助推器。

但中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副理事長兼秘書長陳耀則認(rèn)為，中央將繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，西部地區(qū)的發(fā)展決定著2020年全面建成小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。

“西三角”成型

黨的十八大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)要“優(yōu)先推進(jìn)西部大開發(fā)”，西部重要的戰(zhàn)略地位必然會在領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的布局上得到體現(xiàn)。

西部地區(qū)包括12 個(gè)省、直轄市及自治區(qū)，具體為西南五省、區(qū)、市(四川、云南、貴州、西藏、重慶)、西北五省區(qū)(陜西、甘肅、青海、新疆、寧夏)和內(nèi)蒙古、廣西。

港媒梳理近十年的中央政治局委員名單列舉稱，十六屆中央政治局委員中，從西部直接提拔的有時(shí)任四川省委書記周永康、時(shí)任重慶市委書記賀國強(qiáng)及時(shí)任新疆自治區(qū)黨委書記王樂泉;其中，劉云山雖也曾履職西部，但時(shí)間較早。

而十七屆中央政治局中，王樂泉留任;汪洋自重慶市委書記任上晉升，然后赴廣東履新。

到了十八屆中央政治局，委員除曾空降重慶的張德江外，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委書記胡春華、劉奇葆，新疆自治區(qū)黨委書記張春賢、栗戰(zhàn)書、趙樂際及現(xiàn)任北京市委書記、曾履職西藏11年的郭金龍，均主要在西部主政。

“這樣的說法沒錯(cuò)，但依據(jù)并不充分。像胡春華就是自河北調(diào)往內(nèi)蒙古，接受更多歷練;而劉奇葆也在安徽省、人民日報(bào)社屢獲提升。中央考慮干部調(diào)配有其全局性。”彭真懷說。

陳耀則表示：“黨的十八大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)要‘優(yōu)先推進(jìn)西部大開發(fā)’，西部重要的戰(zhàn)略地位必然會在領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的布局上得到體現(xiàn)，那些了解西部、在西部經(jīng)受鍛煉和考驗(yàn)的干部到中央出任要職，不僅有利于新一輪西部大開發(fā)的深入推進(jìn)，也有利于新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體更加全面、透徹地把握認(rèn)識中國國情，并激勵(lì)更多干部到艱苦地區(qū)去磨練。”

在“西三角”的問題上，兩人看法亦不盡相同。

陳耀認(rèn)為，西部地區(qū)占國土面積71%，成都、重慶和西安構(gòu)成的所謂“西三角”自然條件相對好，又有較好的經(jīng)濟(jì)技術(shù)基礎(chǔ)，未來可能成為我國與長三角、珠三角、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈相匹敵的新經(jīng)濟(jì)中心，是縮小我國西部與東部發(fā)展差距的重要力量。

彭真懷則相對更看好重慶市未來的發(fā)展空間。

“重慶作為直轄市，毫無疑問是西部第一重鎮(zhèn)。而且三峽在重慶，渝新歐鐵路也讓其成為歐亞大陸橋的重要橋頭堡，承南接北，區(qū)位很好。在中國由一個(gè)大農(nóng)村向大城市的轉(zhuǎn)型過程中，重慶堪稱縮影。”彭真懷說，“西三角”另兩角的成都和西安，則劣勢相對突出。

其中，成都的優(yōu)勢是可以輻射整個(gè)西南，本身也有電子工業(yè)基礎(chǔ)，但不足之處是相對封閉。包括劉奇葆主政四川期間，其治理蜀道難的《蜀道》紀(jì)錄片就多有言說。西安則具備老工業(yè)基地的特點(diǎn)，飛機(jī)制造的傳統(tǒng)優(yōu)勢突出，但水資源匱乏和南北發(fā)展空間相對有限的不足同樣非常明顯。同時(shí)，關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)雖然獲批，整體的發(fā)展態(tài)勢卻未形成;尤其是陜甘寧省際間的行政規(guī)劃設(shè)置定位問題，掣肘不小。

“大開發(fā)”讓位？

“西部開發(fā)在國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略中擺在優(yōu)先位置，這一點(diǎn)毋庸置疑，作為世紀(jì)工程，西部大開發(fā)戰(zhàn)略絕不會動(dòng)搖。”

據(jù)此，雖然中央政治局中僅有的兩位20世紀(jì)60年代出生的委員——孫政才和胡春華目前均主政西部——兩人均出生于1963年，孫政才擔(dān)任重慶市委書記，而胡春華目前仍主政內(nèi)蒙古，但彭真懷認(rèn)為，十八大后中央高層人選的進(jìn)一步任免和調(diào)動(dòng)應(yīng)會證明“西風(fēng)北進(jìn)”更多只是媒體觀點(diǎn)。

“很簡單的一個(gè)反證是，如果說中央政治局委員以前多由東部擔(dān)任，眼下西部比例也增加，那豈非說明中部委員的比例會減低?但事實(shí)是，中部省份的區(qū)域規(guī)劃中，湖北有‘大武漢’城市圈、湖南有長株潭城市圈、河南有中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、山西是能源轉(zhuǎn)型的全國試點(diǎn)示范省、江西有鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、安徽有皖江城市帶，而且安徽最近還在研究淮河黃金水道的區(qū)域規(guī)劃。”彭真懷說，據(jù)其掌握的信息，中部省份的一些要員很可能在2013年全國兩會后調(diào)任人大副委員長、政協(xié)副主席等國家領(lǐng)導(dǎo)人崗位。

也正是綜合上述依據(jù)，彭真懷表示，十八大后區(qū)域經(jīng)濟(jì)的最大變局在于以往“大開發(fā)”等國家戰(zhàn)略的讓位。

“理論上說，主體功能區(qū)規(guī)劃更符合科學(xué)發(fā)展和美麗中國的要求。畢竟，東部沿海地區(qū)也不是所有區(qū)域都適合于經(jīng)濟(jì)振興和發(fā)展，更為細(xì)致、科學(xué)的區(qū)域規(guī)劃設(shè)定，會讓此前相對模糊的‘西部大開發(fā)’戰(zhàn)略等內(nèi)容更為具體。”彭真懷說。

陳耀則援引十八大報(bào)告認(rèn)為，西部地區(qū)發(fā)展直接關(guān)系到中央促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方針的實(shí)現(xiàn)，更決定著到2020年全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)：“十八大報(bào)告講得很清楚，中央繼續(xù)實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，這不僅包括優(yōu)先推進(jìn)西部大開發(fā)，還包括全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展。西部開發(fā)在國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略中擺在優(yōu)先位置，這一點(diǎn)毋庸置疑，作為世紀(jì)工程，西部大開發(fā)戰(zhàn)略絕不會動(dòng)搖。”

配套要先行

今后西部中心城市地區(qū)隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，還將發(fā)揮出對周邊地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)更大的輻射帶動(dòng)效應(yīng)，從長遠(yuǎn)看，西部地區(qū)內(nèi)部發(fā)展的協(xié)調(diào)性、均衡性、可持續(xù)性必將得到增強(qiáng)。

表面上看，西部大開發(fā)優(yōu)先和主體功能區(qū)規(guī)劃并不矛盾，但背后，兩者卻又體現(xiàn)出完全不同的政績考核方式。

“十八大報(bào)告明確提出，要采取對口支援等多種形式，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)扶持力度。比如近幾年中央對新疆等地發(fā)展的強(qiáng)力支持，實(shí)實(shí)在在地加快了邊疆民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展和長治久安的步伐。”陳耀說，除了國家的支持、發(fā)達(dá)地區(qū)的援助，今后西部中心城市地區(qū)隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，還將發(fā)揮出對周邊地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)更大的輻射帶動(dòng)效應(yīng)，從長遠(yuǎn)看，西部地區(qū)內(nèi)部發(fā)展的協(xié)調(diào)性、均衡性、可持續(xù)性必將得到增強(qiáng)。

不難發(fā)現(xiàn)，西部優(yōu)先仍然是既有政績考核理念的延續(xù)。而2011年6月初發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(下稱《規(guī)劃》)則強(qiáng)調(diào)了新變化。

《規(guī)劃》稱，政府績效考核模式將明顯變化，針對主體功能區(qū)不同定位，實(shí)行不同的績效評價(jià)指標(biāo)和政績考核辦法。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價(jià)，弱化經(jīng)濟(jì)增長的評價(jià);重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域要對經(jīng)濟(jì)增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平以及相關(guān)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新等實(shí)行綜合評價(jià);限制開發(fā)區(qū)域要突出生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等的評價(jià)，弱化經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價(jià);禁止開發(fā)區(qū)域主要評價(jià)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。

“《規(guī)劃》推進(jìn)主體功能區(qū)主要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時(shí)間是2020年，這也是為何十八大后，主體功能區(qū)規(guī)劃將代替原有西部大開發(fā)等國家戰(zhàn)略的理論依據(jù)。但目前的問題是，配套政策設(shè)計(jì)該怎么辦還不清楚，這讓《規(guī)劃》的落實(shí)大打折扣。”彭真懷說。

所謂的《規(guī)劃》配套政策無外乎兩方面。一方面是限制和禁止開發(fā)區(qū)域的干部考核標(biāo)準(zhǔn)亟須出臺，一方面是這些區(qū)域的人民生活水平怎么辦。

舉例說，三江源作為禁止開發(fā)區(qū)域，可以不發(fā)展，但如果強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)，干部考核方式不轉(zhuǎn)變，仍然是以GDP來考核，那么當(dāng)?shù)馗刹康膱?zhí)行力度顯然會大打折扣，考核方式也不公平、不科學(xué)。而三江源地區(qū)老百姓的生活水平維持，僅靠目前中央的轉(zhuǎn)移支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，生態(tài)受益下游省份如何科學(xué)、合理地進(jìn)行省際間的生態(tài)補(bǔ)償，更是難點(diǎn)。

“重要的是如何具體化，包括制定稅收、國土等相關(guān)政策都需要極大的智慧和魄力。”彭真懷說。

作者： 王永強(qiáng)