春節(jié)期間，因平墳事件而引發(fā)關注的河南周口，再回輿論中心，這次招來外界關注的是大面積的圓墳現(xiàn)象。

據時代周報記者調查，春節(jié)期間，周口下屬的西華、淮陽、太康、沈丘等地，復攏墳頭現(xiàn)象非常普遍。有太康縣官員透露，該縣去年被鏟平的墳頭，95%都被攏了起來。不過，周口地方政府公布的圓墳比例僅為7.7%。

一平一圓，除去僵硬的政策推行引發(fā)民怨外，財政上的巨額投入同樣引發(fā)了諸多猜測與爭議。

據記者了解，周口市縣兩級財政共撥付3億元平墳經費，其中淮陽縣財政撥款2000萬元。按照規(guī)定，當?shù)孛裾�系統(tǒng)每平一座墳頭，給予墓主親屬200或300元的補助。而在西華、淮陽等縣，村民表示沒有拿到1分錢的平墳補助，懷疑“這筆錢都被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委兩級截留了”。

對于周口事件引發(fā)的官民隔閡，專家認為，解決辦法其實很簡單，即讓村集體實際參與占補平衡交易，有了可以見到的利益，不用政府動員，農民自己就會考慮平墳的問題。

周口重現(xiàn)墳頭

“鞏固殯葬改革工作成就”、“復攏墳頭，嚴管重罰”—2013年2月24日，在周口市商水縣練集鎮(zhèn)公路，時代周報記者看到這樣的宣傳標語。

商水縣是周口市平墳復耕的試點。2012年10月，該縣投入一千多萬元，用一個月時間將兩萬余座墳頭全部平掉，成為平墳標兵。至當年12月，周口市民政局宣布，全市的平墳復耕工作已經基本完成，平(遷)墳頭234.6萬座。

商水縣練集鎮(zhèn)的朱集村，則是標兵中的“標兵”。該村村支書朱偉因為帶頭平掉自家的墳頭，成為周口平墳運動中最受矚目的明星。按照周口市廣為流傳的傳說，去年河南省主要領導視察此地，問陪同的地方官員能否平掉田間的墳頭，官員稱難度太大。該領導又問朱偉同樣的問題，朱偉當場拍胸脯打包票，這才引發(fā)了商水縣乃至周口市的平墳運動。

朱集村村北的麥地里，麥苗剛剛離地半尺高。2月24日上午，當?shù)匾粚�農民夫婦正在田里打除草劑。去年10月，他們鏟平了自己田地里的兩座墳頭，留下光禿禿的小土包，離地一尺左右。

按照平墳的要求，墳頭必須平到與地面齊，并且復耕種上莊稼。但一般情況下，大家礙于情面，都會在原墳頭上留一片空地以備親人祭奠。

上述農婦告訴本報記者，地里兩個墳由于埋得淺，平墳后，棺材都露出了地面。“那兩人才死幾個月，尸體可能都沒化掉，嚇死人!我自己都不敢上地里去。”在外地打工的墓主親人得知情況后，重新培土蓋好。

本報記者沒有在這個“標兵”村找到被重新攏起的墳頭。距朱集村東2公里的錢營村(屬商水縣練集鎮(zhèn))，村北有五六座被攏起的墳頭，而大多墳還保持著平墳后的原樣。春節(jié)前，有村民想復攏墳，曾被該村領導“人性化”地勸阻：過年千萬別攏墳，實在想攏起來，就等到清明節(jié)吧!

當然，此地也存在較為嚴厲的措施，據商水縣村民稱，部分村已經開始二次平墳。某鄉(xiāng)干部稱，將會統(tǒng)計此次圓墳的人家，并“登記造冊”。

即便如此，仍然無法實現(xiàn)全面控制。商水縣新城區(qū)郊外、商水三中南側的幾個村子，地里的墳頭全部攏了起來。

據本報記者調查，春節(jié)期間，周口下屬的西華、淮陽、太康、沈丘等地，復攏墳頭現(xiàn)象非常普遍。有太康縣官員向本報記者透露，該縣去年被鏟平的墳頭，95%都被攏起來了。多位當?shù)厝耸糠Q，在沈丘縣南兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的墳頭也幾乎全部復攏，“除了過年沒回來的人家”。

大廣高速縱貫周口中部，大廣高速周口北至永登高速交叉口，區(qū)區(qū)50公里的距離，兩側的田地里遍布新隆起的墳頭。從高速公路上望去，圓圓的墳頭上，一株雜草都沒有，顯得格外醒目。

淮陽縣曹河鄉(xiāng)石營村地處西華、扶溝、太康三縣交界，靠近大廣高速左側有數(shù)十座新攏起的墳頭，有的還重新豎起了墓碑，蔚為壯觀。

淮陽縣曹河鄉(xiāng)石營村的村民老石在天津做泥水工，政府要求平墳時沒有回鄉(xiāng)，父母的墳頭由妻子和嫂子兩名婦女鏟平了。今年春節(jié)前夕，上墳祭祖的老石扛著鐵鍬，又將墳頭攏起。

“年下上墳，放炮送錢，大家還扛著鐵锨去了。別人都在圓墳，俺也就攏起了。”老石說。

除了親人未返鄉(xiāng)的，該村被平掉的墳頭基本上全部重新被攏起。

同村的79歲石大爺平時在家放羊，他告訴記者，自家的祖墳是今年春節(jié)初六才攏起的。去年平墳的時候，干部、教師、黨員帶頭平墳，但現(xiàn)在本村干部的墳也都被攏了起來。

逢有外人進村，石大爺就問：“平墳到底是不是中央政策?攏起的墳頭會不會被再次平掉?”

針對除夕夜半數(shù)墳頭被重新攏起的消息，周口市民政局發(fā)布調查統(tǒng)計：春節(jié)期間新圓起的墳頭有十多萬座，約占2012年秋冬平墳總量的7.7%。

然而，包括淮陽縣一位不愿具名的官員在內的多位受訪者均質疑這個數(shù)據，認為至少有一半墳頭被復攏。一位淮陽籍的中央級媒體記者向本報記者表示，去年淮陽平墳的時候阻力就非常大，這位記者所在的鄉(xiāng)，鄉(xiāng)干部帶頭抵制，去年壓根就沒平。

上述官員告訴記者，該縣復攏墳頭很多都是干部領頭，主政官員低調應對，并不大力宣傳和推進所謂的“二次平墳”。

平墳的支出與收益

周口地方政府為推動平墳不遺余力。據《周口日報》的報道，周口市縣兩級財政共撥付3億元平墳經費，其中淮陽縣財政撥款2000萬元。

據了解，周口民政系統(tǒng)每平一座墳頭，給予墓主親屬300元的補助。在平墳標兵商水縣練集鎮(zhèn)朱集村，村民得到了每座墳頭200元的補助。而本報記者走訪的西華、淮陽四個縣，村民都表示沒有拿到1分錢的平墳補助。“這筆錢都被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委兩級截留了!”多位受訪者告訴記者。

不管截留與否，比起這3億元的名義支出，周口平墳為土地財政帶來的預期收益不可估量。

作為承擔國家糧食安全的農業(yè)產糧大省河南，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展過程中遇到土地資源的約束，建設用地指標一直存在嚴重不足。

周口市國土管理系統(tǒng)一份內部文件顯示：國家每年下達給河南的建設用地指標，扣除國家直接掌握的用于重點建設項目的指標后，只有不足20萬畝。周口每年用地指標只有3000畝左右。這些指標全留在市本級尚不夠用。

2003-2004年，河南省國土資源廳動員全省開展以空心村、磚瓦窯、工礦廢棄地整治為主要內容的“三項整治”。周口各縣便抓住“三項整治”政策機遇多造地，在國土資源廳備案后折抵置換建設用地指標，滿足經濟發(fā)展對土地的需求。

上述文件顯示：“據統(tǒng)計，僅2005年周口市就有8280畝、全省近20萬畝建設用地是通過"三項整治"解決的。2008年底，周口市"三項整治"總規(guī)模29萬多畝，凈增耕地總量21萬多畝，居河南第一位。”

這種以增量耕地“折抵置換建設用地指標”的辦法，俗稱“占補平衡”。占有多少建設用地面積，必須按照一定比例補足耕地面積。“補”地—通過土地整治增加耕地面積，由此形成耕地“占補平衡”指標。

廢棄土地的存量還是有限的，2011年8月8日，周口市國土局的一個半年總結提到：“我市地處平原農區(qū)，一馬平川，到處是良田，耕地后備資源匱乏，目前僅有7000畝的"占補平衡"指標，并且縣域分布不均衡。”但周口市的用地需求卻一直未減，據周口市國土資源局官網顯示，2012年周口市本級國有土地供應計劃479.9806公頃(約合7200畝)。

所以，自從2011年初以來，河南推行拆村并村的新型城鎮(zhèn)化以及2012年開始的周口平墳，本來就是土地整治的題中之義，是農村“三項整治”的翻新。

2012年6月25日，周口市在商水召開殯葬改革現(xiàn)場會，市長岳文海稱：“此事已無退路，是一場革命、一場攻堅戰(zhàn)。”

2013年1月1日，周口市國土資源局官網出現(xiàn)一篇《岳文海市長與省國土資源廳廳長張啟生等領導會談》的文章。該文稱，去年以來，周口市實行耕地占補平衡“五統(tǒng)籌”項目27個，已在河南省國土資源廳入庫備案占補平衡指標3.4833萬畝。

彼時，周口市剛剛宣布平墳“復耕”后新增了土地3萬畝。上述文章顯示，2012年12月31日，周口市長岳文海帶領常務副市長、國土局負責同志等拜會河南省國土資源廳領導班子，懇請省廳給予周口土地整治項目及資金上的照顧。

通過占補平衡，有了建設用地指標，周口市的各種項目方可落地，土地財政得以延續(xù)。

由于各縣、各地市的建設需求不同，耕地的“占補平衡”指標，還可以在地級市內部進行跨縣交易，甚至也可以在省內進行跨市交易，當然，這些交易者都是各級政府。

2012年6月19日，新鄉(xiāng)市舉行耕地占補平衡指標拍賣會，對衛(wèi)輝市2000畝耕地占補平衡指標進行拍賣，總拍賣金額達8500萬元。這是河南省首次拍賣耕地占補平衡指標，平均每畝土地指標的收益達4.25萬元。

河南省國土管理系統(tǒng)一位人士向本報記者分析，據周口市政府公布的最新平墳數(shù)據，平掉了300萬座墳、復耕3萬畝左右的耕地。以新鄉(xiāng)模式論(地級市內部交易)，按照每畝指標3萬元的價格計算(周口的經濟發(fā)展落后于新鄉(xiāng))，僅拍賣占補平衡指標，賣方政府便可獲得總量9億元的收益。

假設商水縣賣給項城市(二者皆屬周口市管轄)2000畝耕地占補平衡指標，那么其將獲益6000萬。此舉可視項城市政府獲得了與2000畝耕地占補平衡指標對應的建設用地指標(二者有一定比例)。

指標交易利益頗豐，據周口市國土局官網顯示，該局已下達文件，未經市政府同意，各縣區(qū)不得擅自進行跨市(指地級市)交易。

而項城市政府便可對此建設指標進行開發(fā)利用，也就是俗稱的“圈地賣地”，在二級市場中獲得巨大的土地收益。分析人士指出，平墳為土地財政打開了政策的大門，賣方和買方均有利可圖，何樂而不為呢?

在收益和尊嚴之間尋找平衡

前文提到的收益數(shù)據，僅僅是預期性的。有分析人士指出，由于其方式的簡單粗暴、其目的與中國祭祀傳統(tǒng)的悖逆，周口平墳發(fā)展到如今，出現(xiàn)了荒誕的、難以收拾的局面。

第一，按照現(xiàn)在官方的“平了234.6萬座墳，新增了土地3萬畝”的說法，每座墳的占地居然有8.52平方米!但事實上農村傳統(tǒng)的墳地每座占地不超過5平方米。這讓人不得不懷疑數(shù)據虛報。

第二，除了傳統(tǒng)的公共墳地外，大量分散在耕地中的墳頭，均已被計算入耕地面積中，又何來新增耕地呢?

第三，平墳的目的是為了復耕，但就本報記者的走訪、觀察，目前找不到完全復耕的墳地。即使在平墳試點商水縣的練集鎮(zhèn)，有些完全被鏟平、與地面平行的墳地，農民還是在原墳頭的中心位置“留白”。周口市絕大部分沒有復攏的墳頭，一般都高出地面半尺至一尺，光禿禿的，上面沒有任何植物。這又何來的復耕呢?

第四，平墳沒有實現(xiàn)人人平等。據本報記者掌握的情況，大量籍貫在本地并在體制內有行政級別者(副處級以上)，其家人墳墓沒有被平。有些級別更高的官員，其旁系親屬(母系、妻系親屬)的墳墓也沒有被平。春節(jié)前，周口某縣曾統(tǒng)計籍貫屬于本縣的媒體人，落實后規(guī)定這些人的祖墳也一律不平，復攏了也一律不予追究。這種不平等尤受農民詬病。

上述淮陽縣曹河鄉(xiāng)石營村村民老石告訴本報記者，平墳的時候，鄉(xiāng)、村兩級干部通知好幾次，最后推土機直接開過來，在地邊等著，如果自己不平，就要軋過去。村民不忍心讓推土機軋過先人的頭頂，只好自己去鏟平。

分析人士指出：“農民對強制性的平墳，一直在軟磨—你讓平就平，有機會，我就攏起來。如果官方繼續(xù)二次平墳，或者加大強制力度，估計會出現(xiàn)硬抗，出現(xiàn)強烈的反彈。”

除了輿論壓力，民間實際的反彈已經出現(xiàn)。

2012年2月26日，原籍周口市太康縣的媒體人齊明利，與其他五人一起奔赴河南省南陽市桐柏縣，找到周口市長岳文海母親的墳后，將五把鐵鍬插在墳頭上，并留下了一條橫幅：“岳文海，你母親喊你回家平墳。”另有數(shù)條標語被張貼到附近的樹木和電線桿上：“平墳復耕，利國利民”、“平墳復耕，人人平等”。

去年10月，齊明利的祖墳在沒有通知本人的情況下，被強行平掉。齊明利在個人微博上稱“今天河南志愿平墳團滴代表來到你祖墳前，本想強行平墳卻又放下鐵鍬，你不仁，我們卻不能不義;你踐踏倫理，我們卻沒有喪失道德，請你有機會回家平墳哈!”

周口平墳，一方爭利，一方利益、尊嚴均受辱。如何平衡發(fā)展經濟與保護耕地的矛盾?

北京大學光華管理學院教授朱善利曾對媒體指出，在現(xiàn)行征地制度的約束下，通過土地整治獲得的收入非常有限，所以耕地保護自覺性非常有限，如果農民通過整治土地獲得占補平衡指標，在交易所進行出售，這些農民就可以分享我國經濟高速增長和城市化帶來的超額土地收入，這樣使得農村土地綜合治理和耕地保護真正成為農民的自覺行為，最大限度限制農村耕地土地不斷減少。

為了保障占補平衡指標進行，朱善利建議河南城市經營用地不再下達國家指標，而是要求參與競拍者必須要在農村交易所購買占補平衡指標，這樣才有資格參與城市國有土地的拍賣。

朱善利設計了全國占補平衡交易方案，基本設想是大中城市占用土地，按照公平價格交易占補平衡指標，這不僅有效實現(xiàn)了農村土地資本化，而且打破了現(xiàn)行土地制度下土地征收和出讓完全由政府壟斷的局面，讓農民參加進來，實際得利。朱善利希望能在河南做試點。

分析人士指出，朱善利的理論同樣適用于平墳，一個村集體內進行充分的民主決策，建設集約型的公墓，農民自己動手平、遷墳，假設一村據此可以騰出30畝的耕地，以一畝指標交易價格3萬元計，就有近百萬元的收益。

“有了可以見到的利益，不用政府動員，農民自己就會考慮平墳的問題。在實際收益和尊嚴之間，他們完全可以找到一個平衡點。況且，如果強制平墳變成一種自發(fā)性的行為，這本身不會損害尊嚴。”分析人士說。

讓村集體實際參與占補平衡交易，這就意味著周口政府將可能到手的土地財政蛋糕活生生地切出來一份，分給農民。多位分析人士對此表示并不樂觀。