既要讓“吃空餉”者“吃不了”，還應(yīng)追究單位及主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，并把行政問(wèn)責(zé)上升至法律層面

　　“光拿錢不做事”對(duì)許多人來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)直無(wú)異于天方夜譚。然而，這種不勞而獲的事情，卻真實(shí)地存在于一些黨政及事業(yè)單位中。

　　“2013年河南省治理‘吃空餉’，省直機(jī)關(guān)清理87人，查糾違紀(jì)違規(guī)資金63.8萬(wàn)元；省轄市清理22280人，查糾違紀(jì)違規(guī)資金11843萬(wàn)元。”1月27日上午，河南省紀(jì)委、省監(jiān)察廳、省預(yù)防腐敗局舉行新聞發(fā)布會(huì)透露上述信息。

　　多年來(lái)，“吃空餉”現(xiàn)象一直為社會(huì)所詬病，這源于其不但極大地浪費(fèi)了財(cái)政資金，而且嚴(yán)重違背了社會(huì)的公平原則。

　　“在‘吃空餉’這種頑疾的背后，往往存在著利益黑幕，也暴露出一些地方和單位在人事、財(cái)務(wù)等監(jiān)督管理方面存在嚴(yán)重漏洞。”中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院魯照旺接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時(shí)說(shuō)。

　　“治理‘吃空餉’，既要讓‘吃空餉’者‘吃不了’，還應(yīng)追究單位及主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，并把行政問(wèn)責(zé)上升至法律層面。”魯照旺說(shuō)。

　　清理風(fēng)暴不斷

　　最近幾年，長(zhǎng)期不上班、不在崗卻依然領(lǐng)工資、享福利的“吃空餉”現(xiàn)象，總能在網(wǎng)上引起輿論一波又一波的熱議。

　　2014年1月3日，陜西省渭南市委全會(huì)通報(bào)說(shuō)，大荔縣副縣長(zhǎng)任教訓(xùn)在其他縣任副縣長(zhǎng)期間，利用職務(wù)之便，為正在上學(xué)的兒子辦理了工資關(guān)系，從2011年11月至2013年5月累計(jì)領(lǐng)取財(cái)政資金4.5萬(wàn)余元。事件最終處理結(jié)果是，違規(guī)領(lǐng)取的工資全額上繳，任教訓(xùn)被給予黨內(nèi)警告處分。

　　山西省靜樂(lè)縣委書記楊存虎之女王燁，2011年7月從山西中醫(yī)學(xué)院本科畢業(yè)、當(dāng)年10月第一次到省疾控中心上班，卻從5年前入讀大學(xué)時(shí)，就每月領(lǐng)取由財(cái)政全額撥付的基礎(chǔ)薪、生活補(bǔ)貼及住房公積金等，5年的學(xué)費(fèi)亦由省疾控中心承擔(dān)。王燁被指連續(xù)五年“吃空餉”累計(jì)十余萬(wàn)元。2012年1月15日，山西省委常委會(huì)作出決定，免去楊存虎靜樂(lè)縣委書記職務(wù)。

　　早在2005年，中編辦就在全國(guó)開展清理“吃空餉”工作。2006年3月，當(dāng)時(shí)的人事部也出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資管理防范虛報(bào)冒領(lǐng)工資問(wèn)題的通知》。但從各項(xiàng)整治措施取得的效果來(lái)看，總體并不盡如人意，“吃空餉”猶如割韭菜，割了一茬又很快冒出一茬。

　　在剛剛過(guò)去的2013年，河南、河北、安徽、廣西、廣東等省區(qū)再掀清理風(fēng)暴，并交出了一份份“成績(jī)單”——

　　河北省清理“吃空餉”2.76萬(wàn)人，涉及金額1.3億元；安徽省清理“吃空餉”，查處相關(guān)問(wèn)題642個(gè)，清退人員248人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分和組織處理48人；湖南省清查出各類“吃空餉”人員4262名，等等。

　　基層較為突顯

　　從以往披露情況來(lái)看，“吃空餉”現(xiàn)象尤其在一些基層縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)較突顯，且呈現(xiàn)人數(shù)多、范圍廣的特征。

　　本刊記者經(jīng)過(guò)歸納發(fā)現(xiàn)，“吃空餉”者主要有以下幾種表現(xiàn)形式：

　　一是“冒名餉”。一些本不屬于財(cái)政供養(yǎng)的人員，冒用他人名義領(lǐng)取財(cái)政工資；

　　二是“曠工餉”。長(zhǎng)期不上班，仍足額領(lǐng)取工資；

　　三是“病假餉”。長(zhǎng)期病事假或超假不歸，仍領(lǐng)取足額工資；

　　四是“多頭餉”。未經(jīng)組織人事部門批準(zhǔn)，擅自經(jīng)商辦企業(yè)或在企業(yè)兼職，一人領(lǐng)取雙份工資；

　　五是“違紀(jì)違法犯罪人員餉”。一些受到黨紀(jì)政紀(jì)處理的人沒(méi)有相應(yīng)地降低其工資，或受到司法處理的人仍領(lǐng)取原工資；

　　六是“死人餉”。已亡故多年，仍由家屬繼續(xù)領(lǐng)取工資或離退休費(fèi)和補(bǔ)助，等等。

　　值得注意的是，在現(xiàn)實(shí)中，“吃空餉”者多數(shù)是屬于有背景、有門路、有關(guān)系的人，這也無(wú)形中增加了清理的難度。

　　“作為一種屢禁不止的違法行為，‘吃空餉’危害性不可低估，從大的方面來(lái)講，不僅造成人力資源浪費(fèi)、損害了社會(huì)公平，而且還嚴(yán)重侵蝕了公共財(cái)政資源，損害了政府形象。”國(guó)家行政學(xué)院研究員胡仙芝接受本刊記者采訪時(shí)認(rèn)為。

　　“從單位管理的角度來(lái)看，‘吃空餉’危及到單位在崗人員的工作積極性，影響到整個(gè)單位的工作績(jī)效。”胡仙芝認(rèn)為，“‘吃空餉’者占著編制、占著位子，但又不干事。在同一個(gè)單位上班，有的人一天忙到黑，工資不見得多，而‘吃空餉’者一年不見人影，工資還不少領(lǐng)，這種不平等，不僅于法不容，也于情不合、于理不通，往往會(huì)對(duì)在職的同事和單位工作的積極性帶來(lái)負(fù)面影響。”

　　在魯照旺看來(lái)，“吃空餉”浪費(fèi)了財(cái)政資金。“‘吃空餉’者長(zhǎng)期不上班卻領(lǐng)著工資，單位沒(méi)人上班不得不再招臨時(shí)工，相當(dāng)于一個(gè)崗位要出雙份工資。這虛耗了國(guó)家財(cái)政資源，也間接侵害了納稅人的權(quán)益。”

　　違法成本過(guò)低

　　本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“吃空餉”之所以屢禁不絕，權(quán)力監(jiān)管失范、人事編制不透明、違規(guī)成本過(guò)低是主要原因。

　　“目前查處‘吃空餉’，主要靠單位自查自糾和群眾舉報(bào)，群眾監(jiān)督有其身份的局限性，而單位自糾相當(dāng)于自揭傷疤，阻力大于動(dòng)力，必然會(huì)出現(xiàn)虛報(bào)或隱瞞。而且在一些地方，被查單位、被查個(gè)人形成利益共同體。即使上級(jí)想查處，也會(huì)遭到暗中抵制，以致無(wú)從下手。”胡仙芝說(shuō)。

　　在胡仙芝看來(lái)，“吃空餉”現(xiàn)象之所以普遍，與人員編制不透明、缺乏有效監(jiān)督有關(guān)。“一個(gè)單位的編制人數(shù)、崗位職責(zé)、考核辦法、出勤狀況往往只有單位領(lǐng)導(dǎo)和人事部門掌握，其他人員并不太了解。由于不公開、不透明，加上缺乏制度保障，使得群眾的監(jiān)督無(wú)法進(jìn)行。”

　　“在一些單位里，即使有人知道有人‘吃空餉’，但由于當(dāng)事人普遍有背景、有來(lái)頭，而知情者怕舉報(bào)影響自己前程，也就選擇不吭聲。”胡仙芝說(shuō)，“還有一種情況是，在一些地方和單位，領(lǐng)導(dǎo)干部就是吃空餉的直接受益者，班子成員利益均沾，因此也往往心照不宣，睜一只眼閉一只眼。”

　　多位受訪專家還認(rèn)為，除監(jiān)督嚴(yán)重缺失外，懲處力度不足、違法成本過(guò)低也是“吃空餉”泛濫的重要原因。

　　“從以往情況看，即使查出了問(wèn)題，對(duì)提供‘吃空餉’者的懲處，也往往是‘高高舉起，輕輕放下’，僅是免職、警告、開除黨籍等處罰。違法成本過(guò)低，必然會(huì)有一批又一批的官員在誘惑面前敢于鋌而走險(xiǎn)，難以消除其‘法不責(zé)眾’的僥幸心理，勢(shì)必陷入‘越是治理越是泛濫’的惡性循環(huán)怪圈。”魯照旺說(shuō)，“同時(shí)對(duì)‘吃空餉’者的處理，也往往是退款了事。”

　　“最近比較常見的一種‘吃空餉’是，有的領(lǐng)導(dǎo)干部濫用手中權(quán)力，提前安排還在讀書的子女占用單位編制或長(zhǎng)期不上班，仍足額領(lǐng)取工資。”魯照旺說(shuō)，“作為國(guó)家工作人員，為子女造工資單領(lǐng)錢屬于騙取公共財(cái)物，是嚴(yán)重的以權(quán)謀私。”

　　用法治堵“漏洞”

　　多位受訪專家認(rèn)為，治理“吃空餉”，關(guān)鍵還在于“對(duì)癥下藥”，完善編制管理，提高制度執(zhí)行力上下功夫，從根子上鏟除其產(chǎn)生的土壤。

　　中共上海市委黨校副教授上官酒瑞認(rèn)為，公共部門的編制規(guī)劃、編制使用，以及員工的錄用、升遷、離崗離職等情況，都有必要向社會(huì)公開，甚至可考慮逐步推行編制實(shí)名制，實(shí)現(xiàn)管理進(jìn)一步規(guī)范化、科學(xué)化。

　　“只有將‘吃空餉’事件公之于眾，問(wèn)題才能得到妥善解決，‘吃空餉’者也才能得應(yīng)有懲處。”上官酒瑞說(shuō)。

　　“治理‘吃空餉’的前提是‘曬編制’、曬‘考勤’。只有編制、崗位、人事信息公開、透明，才能便于公眾監(jiān)督。”胡仙芝解釋道，“公眾身為納稅人，對(duì)‘吃空餉’行為有著天然的利益痛感，他們是最具監(jiān)督主動(dòng)性的群體。關(guān)鍵和難點(diǎn)是如何解決信息不對(duì)稱問(wèn)題。如果信息對(duì)稱了，群眾才能進(jìn)行有效的監(jiān)督。”

　　“治理‘吃空餉’問(wèn)題的關(guān)鍵，是要對(duì)權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的約束和有效的監(jiān)督。”胡仙芝說(shuō)，“一方面，行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)要增強(qiáng)對(duì)本單位及下屬單位的有效管理，從嚴(yán)管理，杜絕人浮于事，消除‘吃空餉’的寄生土壤；另一方面，審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察及司法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政、事業(yè)單位財(cái)政資金的審查力度，通過(guò)對(duì)財(cái)政的管理和控制，徹底地解決公務(wù)員人數(shù)不當(dāng)擴(kuò)張等問(wèn)題。”

　　在魯照旺看來(lái)，明知或有意“吃空餉”的本質(zhì)，并非簡(jiǎn)單的違反政紀(jì)，而是甚至涉嫌到貪污或詐騙的行為。要遏制“吃空餉”，不能靠運(yùn)動(dòng)式的清理和整頓，而要有日常的強(qiáng)有力的監(jiān)管和法律責(zé)任追究到位，才能有效杜絕此類現(xiàn)象發(fā)生。

　　“根據(jù)《刑法》第382條規(guī)定：國(guó)家工作人員利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財(cái)物的，是貪污罪。”魯照旺說(shuō)，治理“吃空餉”，按貪污罪論處不存在法律障礙。

　　“同樣，‘吃空餉’以詐騙罪定罪也不為過(guò)。”魯照旺認(rèn)為，“吃空餉”完全符合《刑法》第266條“以非法占有為目的，用虛構(gòu)事實(shí)或者隱瞞真相的方法，騙取數(shù)額較大的公私財(cái)物的行為”的“要件”。

　　“要真正解決問(wèn)題就必須‘動(dòng)真格’，把行政問(wèn)責(zé)上升至法律層面。”魯照旺認(rèn)為，應(yīng)依法追究“吃空餉”者和“發(fā)空餉”的單位及主管領(lǐng)導(dǎo)的法律責(zé)任。特別對(duì)那些利用權(quán)力為親屬、熟人等提供“吃空餉”機(jī)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)干部，更要嚴(yán)厲懲治，以起“殺一儆百”的震懾作用。

　　“在有些單位，即使不存在以權(quán)謀私等腐敗問(wèn)題，但由于領(lǐng)導(dǎo)干部不作為造成‘吃空餉’現(xiàn)象，也要啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)制度進(jìn)行嚴(yán)肅處理，從根本上鏟除‘吃空餉’的社會(huì)環(huán)境。”魯照旺最后說(shuō)。(《瞭望》新聞周刊 記者李松)訊微博