作者：孫曉明

藏糧于地比藏糧于庫的辦法要更積極、更長遠、更主動、更有成效，它是建立我國糧食安全和農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展長效機制的重要組成部分。耕地輪作休耕，重點保護糧食主產(chǎn)區(qū)，實行糧食主體功能區(qū)戰(zhàn)略，也就是保住了糧食安全的“大后方”。

習近平總書記十三五規(guī)劃建議說明中指出，關(guān)于探索實行耕地輪作休耕制度試點。經(jīng)過長期發(fā)展，我國耕地開發(fā)利用強度過大，一些地方地力嚴重透支，水土流失、地下水嚴重超采、土壤退化、面源污染加重已成為制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的突出矛盾。當前，國內(nèi)糧食庫存增加較多，倉儲補貼負擔較重。同時，國際市場糧食價格走低，國內(nèi)外市場糧價倒掛明顯。利用現(xiàn)階段國內(nèi)外市場糧食供給寬裕的時機，在部分地區(qū)實行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財政壓力。

實行耕地輪作休耕制度，國家可以根據(jù)財力和糧食供求狀況，重點在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)開展試點，安排一定面積的耕地用于休耕，對休耕農(nóng)民給予必要的糧食或現(xiàn)金補助。開展這項試點，要以保障國家糧食安全和不影響農(nóng)民收入為前提，休耕不能減少耕地、搞非農(nóng)化、削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保急用之時糧食能夠產(chǎn)得出、供得上。同時，要加快推動農(nóng)業(yè)走出去，增加國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給。耕地輪作休耕情況復雜，要先探索進行試點。

“十三五規(guī)劃”建議指出：“十三五”時期經(jīng)濟社會的主要目標之一，主體功能區(qū)和生態(tài)安全屏障基本形成。在措施中提到，加快建設主體功能區(qū)。發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎制度的作用，落實主體功能區(qū)規(guī)劃，完善政策，發(fā)布全國主體功能區(qū)規(guī)劃圖和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)目錄，推動各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展。加大對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，強化激勵性獎勵，建立橫向和流域生態(tài)補償機制。

中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》也強調(diào)，強化主體功能定位，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。宜工則工，宜農(nóng)則農(nóng)，宜開發(fā)則開發(fā)，宜草則草，主體定位明確，保護生態(tài)環(huán)境，保護糧食主產(chǎn)區(qū)，保護藍天碧水沃土。

國土是生態(tài)文明建設的空間載體。要堅定不移地實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全空間規(guī)劃體系，科學合理布局和整治生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。積極實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略。全面落實主體功能區(qū)規(guī)劃，健全財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境等配套政策和各有側(cè)重的績效考核評價體系。

推進市縣落實主體功能定位，推動經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖。區(qū)域規(guī)劃編制、重大項目布局必須符合主體功能定位。對不同主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)項目實行差別化市場準入政策，明確禁止開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域準入事項，明確優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域禁止和限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。編制實施全國國土規(guī)劃綱要，加快推進國土綜合整治。構(gòu)建平衡適宜的城鄉(xiāng)建設空間體系，適當增加生活空間、生態(tài)用地，保護和擴大綠地、水域、濕地等生態(tài)空間。

習近平總書記在十三五規(guī)劃建議說明中著重指出，堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。全面劃定永久基本農(nóng)田，大規(guī)模推進農(nóng)田水利、土地整治、中低產(chǎn)田改造和高標準農(nóng)田建設，加強糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)建設，探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)。優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，推進產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈建設，開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，提高農(nóng)業(yè)綜合效益。

綜上所述，適應經(jīng)濟新常態(tài)，謀求糧食供求新平衡，就要調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，有保有壓，落實糧食主體功能區(qū)戰(zhàn)略，試點糧食生產(chǎn)輪耕休作，健全完善糧食收儲政策，堅守農(nóng)民種糧賣得出，居民吃糧買得到的底線。建立健全糧食主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)保護區(qū)利益補償機制。糧食主產(chǎn)區(qū)具有生產(chǎn)糧食產(chǎn)品和生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的雙重功能。糧食生產(chǎn)一方面是利用自然、消耗資源、形成排放的糧食產(chǎn)品產(chǎn)出過程，但同時也發(fā)揮了保護生態(tài)、美化田野和環(huán)境、吸收二氧化碳、制造氧氣、消化排放、凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)功能的作用。

將糧食主產(chǎn)區(qū)納入生態(tài)補償政策的扶持范圍，或采取與禁止開發(fā)區(qū)基本相同的補償政策，既是國家主體功能區(qū)配套扶持政策的應有之義，也是人類對主產(chǎn)區(qū)糧食耕地的生態(tài)關(guān)懷和對“衣食父母”的人文關(guān)懷。

2010年國務院“從確保國家糧食安全和食品安全的大局出發(fā)，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，重點建設以‘七區(qū)二十三帶’為主體的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)”。即構(gòu)建以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南和甘肅新疆等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為主體，以基本農(nóng)田為基礎，以其他農(nóng)業(yè)地區(qū)為重要組成的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局，這是保護糧食主產(chǎn)區(qū)的戰(zhàn)略部署，更是立足國情糧情的現(xiàn)實選擇，也是確保糧食安全的底線思維。

從取消“農(nóng)業(yè)稅”，以及十年來中央財政“三農(nóng)”支出每年增幅超過15%，平均產(chǎn)一斤糧食，國家補貼資金占每畝糧田物化成本的1/3，也就是說每畝地平均300元成本，國家貼補了100元。這是史無前例的，令人欣喜和感動，更是對人類社會和世界糧食安全不可估量的貢獻。

對耕地和水資源保護、扶持糧食生產(chǎn)政策力度可謂極致，但是多是以獎代補，仍然同重點生態(tài)功能區(qū)逐步實施的補償政策有差距，沒有在全國完全實現(xiàn)誰產(chǎn)糧給誰補償，誰調(diào)糧給誰補貼的體制機制，應把糧食主體功能區(qū)(糧食主產(chǎn)區(qū))完全視同生態(tài)功能區(qū)，實行特殊的保護政策和財政轉(zhuǎn)移支付政策。

糧食主產(chǎn)區(qū)徹底拋棄糧食大縣財政窮縣的窘境，魚米之鄉(xiāng)、生態(tài)文明之鄉(xiāng)、宜居城鄉(xiāng)，幸福安康、和諧共進，各種桂冠集中體現(xiàn)，這幅場景不難實現(xiàn)，關(guān)鍵是我們的政策設計和制度安排，唯如此，方能順應民心民意，鋪就綠色發(fā)展、科學發(fā)展之大道。

糧食是國家自強、民族自立、民生保障的基本戰(zhàn)略物資，解決我國的糧食問題必須始終堅持立足國內(nèi)的基本方針，穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)是保障國家糧食安全的根本之策，糧食主產(chǎn)區(qū)是提供商品糧源、保障糧食安全的重要基地，在目前糧食供求出現(xiàn)新變化，國際國內(nèi)糧食價格倒掛的新形勢下，保住糧食主產(chǎn)區(qū)，適時適度調(diào)整糧食生產(chǎn)布局和品種結(jié)構(gòu)，是破解糧食供求、產(chǎn)需、價格、收儲桎梏的新鑰匙。

對糧食主產(chǎn)區(qū)實行特殊的保護政策，事關(guān)國計民生，有利于國家長治久安。從社會和民生的角度看，糧食具有公共物品屬性，糧食生產(chǎn)是一種帶有社會公益性的行為;從產(chǎn)品生產(chǎn)效率的角度考察，糧食是一種自然與市場風險大、供給與需求彈性小、投入回報率低的產(chǎn)品。對糧食主產(chǎn)區(qū)實行保護糧食耕地和支持糧食生產(chǎn)的補償政策，符合社會公平、正義的原則。

適應糧食主體功能區(qū)要求，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。中央財政應繼續(xù)完善糧食主產(chǎn)區(qū)激勵約束機制，加大獎補力度，引導并幫助地方建立基層政府基本財力保障制度，增強糧食主產(chǎn)區(qū)基層政府實施公共管理、提供基本公共服務和落實各項民生政策的能力。

建立健全有利于切實保護糧食生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境的獎懲機制。鼓勵探索建立地區(qū)間橫向援助機制，探索建立糧食主銷區(qū)或糧食調(diào)入?yún)^(qū)補償糧食主產(chǎn)區(qū)和調(diào)出區(qū)的利益機制，糧食調(diào)入或生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)應采取資金補助、定向援助、對口支援等多種形式，對重點糧食、生態(tài)功能區(qū)因加強糧食生產(chǎn)和流通及生態(tài)環(huán)境保護的投入以及造成的利益損失進行補償，既調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧保安全的積極性，又能緩解糧食高產(chǎn)量、高庫存、高價格、高進口量等諸多矛盾。