改革開放30多年來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高增長的兩大引擎。到2011年，工業(yè)化率和城市化率分別達(dá)到46.8%和51.3%。據(jù)估算，城市化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，帶動(dòng)人均GDP增加633元。在高速工業(yè)化、快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地起到了舉足輕重的作用。土地的有效供給保障了經(jīng)濟(jì)高增長，土地的低成本推動(dòng)了高速的工業(yè)化，土地的資本化促進(jìn)了快速的城市化。

但是，與傳統(tǒng)發(fā)展方式一樣，我國現(xiàn)有的城市化模式也存在不協(xié)調(diào)、不健康、不可持續(xù)的問題。政府主導(dǎo)的城市化和農(nóng)民自動(dòng)自發(fā)的城市化雙軌并行，形成“兩不經(jīng)濟(jì)”。

政府主導(dǎo)城市化的主要問題是：第一，土地城市化快于人口城市化。在“城市土地國有、農(nóng)村土地集體所有”框架下，各級(jí)政府通過規(guī)劃修編、行政體制調(diào)整，使城市圈不斷外移，將農(nóng)村區(qū)域納入城市版圖。在此期間，城市面積擴(kuò)張的速度達(dá)到年均7%，而城市人口的年均增長率僅3%，除去2.5億統(tǒng)計(jì)到人口城市化率的農(nóng)民工，戶籍人口城市化率只有37%，兩者差距更大，形成城市擴(kuò)張“要地不裝人”的格局。第二，城市用地主要靠征地獲得，2005—2010年，我國征地面積占新增居民點(diǎn)工礦用地面積比重達(dá)67.28%，由此形成的城市化地區(qū)成為被征地農(nóng)民與政府沖突、甚至對(duì)立的高發(fā)區(qū)域。第三，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資主要依賴土地出讓和土地抵押融資，形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第四，用地結(jié)構(gòu)不合理，造成土地粗放利用。我國工礦倉儲(chǔ)用地占建設(shè)用地供應(yīng)的比重過高，多年連續(xù)超過40%。城市內(nèi)部工業(yè)用地占比也過高，一般在20%以上，有些甚至超過30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國外15%的水平。第五，城市用地中劃撥用地比重仍然偏高，土地的非市場配置造成大廣場、大馬路和大辦公樓現(xiàn)象。

在政府主導(dǎo)城市化的同時(shí)，“城鄉(xiāng)結(jié)合部”或“城中村”區(qū)域成為城市農(nóng)民“自動(dòng)自發(fā)”城市化的戰(zhàn)場。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)主要由村集體組織自我提供，加上面臨一系列制度障礙，造成人口資源環(huán)境矛盾加劇、違法違規(guī)建設(shè)嚴(yán)重蔓延、土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)不充分及利用不集約、社會(huì)問題凸顯并呈加劇態(tài)勢(shì)。

我國“十二五”規(guī)劃綱要提出協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)，并明確提出通過轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的攻堅(jiān)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。由于我國城市化進(jìn)程剛剛過半，農(nóng)民融入城市的程度較低，我國仍然處于快速城市化階段，城市化是帶動(dòng)增長的引擎。為此，我們必須通過土地制度改革，促進(jìn)土地利用方式轉(zhuǎn)變，從而倒逼城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。一是要打破城鄉(xiāng)二元體制;二是深化土地制度改革;三是改變不合理的用地結(jié)構(gòu);四是促進(jìn)人口城市化。(國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長、研究員 劉守英)