《人民日報》2016年4月5日6版 版面截圖

原題：記者赴江蘇實地探訪地方立法情況

百姓關切成立法落點

2015年3月，十二屆全國人大三次會議修改《立法法》，在城市建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面擴大和規(guī)范了地方立法權(quán)。年底，江蘇鎮(zhèn)江公布的《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風景名勝區(qū)保護條例》（簡稱《保護條例》），成為全國新獲立法權(quán)城市首個提請省級人大常委會審議批準的地方性法規(guī)。地方立法權(quán)落地實施情況怎樣、如何保證科學民主立法、怎樣監(jiān)督防止權(quán)力“任性”？本報記者實地調(diào)查——

立法迫在眉睫

城市管理和環(huán)境保護中，“看得見管不著”成為執(zhí)法難題

“我家住在金山湖風景區(qū)附近，以前晚上去景區(qū)散步，時常見到一些市民牽著的寵物狗隨地大小便，還有人用絲網(wǎng)、魚叉在景區(qū)里隨意捕魚。”“南山風景區(qū)有人豎墳立碑、點火燒香，甚至周末還有人在里面燒烤，安全問題令人擔憂。”“不知從什么時候開始，北固山山峰被棟棟高樓遮擋，想拍一些古色古香的照片還要千方百計避開現(xiàn)代建筑。”面對鎮(zhèn)江市民的“吐槽”，執(zhí)法人員頗感無奈：“對于景區(qū)管理，上位法針對性和操作性不強，而一些紅頭文件又不像法律法規(guī)那樣具有剛性約束力，有時我們也是看得到、管不著……”

“在城市發(fā)展過程中，出現(xiàn)不少無法可依的情形。單純依靠現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃法、環(huán)境保護法、森林法、風景名勝區(qū)條例等法律法規(guī)以及地方規(guī)范性文件和景區(qū)自行制定的管理制度，已難以照顧到景區(qū)文物和文化設施保護的方方面面，亟須更具有針對性的立法支撐。”鎮(zhèn)江市人大常委會法工委主任張蕾介紹說。

記者了解到，鎮(zhèn)江的《保護條例》首次明確了風景區(qū)“視線走廊”等空間保護的問題，明確在風景區(qū)和外圍保護地帶內(nèi)，不得建設破壞視線走廊和景觀、污染環(huán)境、妨礙游覽的建筑物、構(gòu)筑物及其他設施等。

“《保護條例》同時涉及環(huán)境保護、歷史文化保護及城鄉(xiāng)管理三方面內(nèi)容，具有較強的針對性、可操作性和地方特色。”江蘇省人大法制委副主任委員王臘生介紹說。目前，江蘇13個設區(qū)的市都已獲得地方立法權(quán)，1月中旬召開的省人大常委會批準了鹽城市的《綠化條例》；揚州的《古城保護條例》、常州的《電梯安全條例》等，均已在立法計劃中，并都具有鮮明地方特色。

回應百姓關切

網(wǎng)絡和調(diào)研等多渠道征集民意，體現(xiàn)民主立法科學立法

為何鎮(zhèn)江首部地方性法規(guī)會直指三山南山風景區(qū)？鎮(zhèn)江市委書記、市人大常委會主任夏錦文直言，“開門立法、民主立法”是鎮(zhèn)江市人大制定法規(guī)的指導思想，要考慮百姓最關心什么。

鎮(zhèn)江市人大常委會與當?shù)氐谝婚T戶網(wǎng)站合作征集民意，累計15萬人次參與，梳理形成市民意見和建議1200余條。同時，市人大常委會主任會議成員赴基層立法聯(lián)系點調(diào)研10余次，積極向基層征集立法建議。從去年8月底正式形成條例草擬稿到10月底條例獲鎮(zhèn)江七屆人大常委會第二十九次會議審議通過，60多天12次逐字逐句進行斟酌修改。

“很多社區(qū)干部和老同志，每次都手寫意見稿，寫得滿滿當當，對視線走廊等關切問題經(jīng)常據(jù)理力爭。”基層聯(lián)系點之一、距離金山風景區(qū)不足百米距離的金山社區(qū)的黨委書記姜丹告訴記者，以前覺得參與國家乃至省級層面的立法離自己很遙遠；這次立法權(quán)下放，基層群眾都有了發(fā)聲的渠道。

全程參與立法過程的鎮(zhèn)江三山南山風景名勝區(qū)管委會副主任羅仁朝坦言，在反復修改條例的過程中，要特別注意與立法專家咨詢組溝通，強調(diào)對法言法語的把握。例如，有一稿內(nèi)容中提到風景區(qū)有一些商戶“兜香”，但仔細研究發(fā)現(xiàn)用詞不嚴謹且上位法已在規(guī)定中包含了此類行為，便在下一稿中刪去了。

據(jù)了解，根據(jù)國家上位法的規(guī)定，風景名勝區(qū)的保護應由政府或法律規(guī)定的機構(gòu)執(zhí)行，但實際上往往是進行市場化管理，因此立法首先要根據(jù)上位法加強風景名勝區(qū)管理機構(gòu)的職能。在鎮(zhèn)江，由市長層面進行高位協(xié)調(diào)和溝通，并規(guī)定由政府建立協(xié)調(diào)溝通機制，大大降低了執(zhí)法過程中的無序性和隨意性。

防止權(quán)力任性

權(quán)限控制、強化業(yè)務指導等四重閥門加強立法和執(zhí)法監(jiān)督

截至目前，江蘇所有地級市均獲立法權(quán)。那么，有權(quán)后如何避免“任性”？地方立法權(quán)下放，落地過程中又有什么樣的困難？

王臘生介紹說，為防止權(quán)力“任性”，設有“四重閥門”把關：一是權(quán)限控制。例如鎮(zhèn)江市出臺制定地方性法規(guī)條例以及立法專家咨詢組工作規(guī)范、立法聽證組織辦法等15項制度，規(guī)范立法工作流程。二是要加強調(diào)研、組織培訓，進一步提升立法能力和素質(zhì)。三是科學、民主立法，讓老百姓和專家參與到立法中。四是加強業(yè)務指導、把好批準關，市級立法要報省人大常委會審查批準，地方性法規(guī)還要報國務院、全國人大備案。

據(jù)介紹，隨著立法權(quán)的下放，立法人才短缺成為不少地方的普遍難題。立法活動專業(yè)性強、程序要求高、有嚴格的行文規(guī)范，要求立法人員不僅要具備過硬的法律知識，還要具備充足的立法實踐經(jīng)驗。“相關政府部門的法律人才隊伍配備也應跟上，這樣才能更好地為地方經(jīng)濟社會發(fā)展服務。”相關專家表示。

“既不能把立法當成可有可無，也不能為了立法而立法。”王臘生建議，將適宜由市里制定的、體現(xiàn)區(qū)域特色的法規(guī)下放給地方制定，具有共性的問題由省里甚至國家層面統(tǒng)一立法解決，避免立法資源浪費，使立法更有側(cè)重點和針對性。

擔任江蘇多地立法咨詢專家的東南大學法學院教授周佑勇告訴記者，過去地方立法一般采取的是“誰主管、誰負責、誰起草”工作模式，往往由政府主管部門自行調(diào)研、立項、起草，再由地方人大審議通過�，F(xiàn)在，為避免濫用地方立法資源、防止部門化傾向及爭權(quán)諉責等問題的出現(xiàn)，應重點加強人大對立法的全程主導，地市級人大始終都要在把握好合法性、民主性和科學性的基礎上，牢牢抓住立法主動性和主導權(quán)，制定更有針對性和現(xiàn)實性的地方性法規(guī)。

因地制宜 方見成效（記者手記）

立法權(quán)下放普遍受到地方歡迎。而在獲得立法權(quán)限后，人才隊伍是否匹配、立法經(jīng)驗是否充足等成為必須直面的問題�，F(xiàn)階段，很多設區(qū)的市都在加強人大自身建設、夯實立法人才基礎、保證立法質(zhì)量上想辦法、下功夫。

值得注意的是，各地立法之間存在很大差異，立法水平、能力也不盡相同。因此，不同地方的立法權(quán)實施時間步驟、流程進度上有先后是尊重客觀規(guī)律的。而在實際操作中，既不能視立法為可有可無，棄權(quán)力而不用，也不能不顧實際，為了立法而立法。應通過科學立法、民主立法，確保立良法、立管用之法，確保地方立法權(quán)接得住、用得好。在善用立法權(quán)過程中，一方面要注重質(zhì)量，凸顯地方特色；另一方面也要因地制宜、量力而行，避免在立法的數(shù)量和速度上盲目攀比、搞形式主義。

《人民日報》2016年4月5日6版  本報記者  姚雪青