完善主要稅種——“十三五”稅制改革的攻堅戰(zhàn)

——劉佐談“十三五”稅制改革之四

完善主體稅種的基本思路，可以考慮從合理調(diào)整稅基、稅率和稅收優(yōu)惠入手解決問題;既要符合中國的國情，又要借鑒外國的經(jīng)驗(yàn);既要從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，又要與長遠(yuǎn)目標(biāo)一致。

一、增值稅

完善增值稅的主要措施可以考慮全面推行“營改增”、調(diào)整稅率和征收率、清理稅收優(yōu)惠、設(shè)立免征額等內(nèi)容。

1.全面推行“營改增”。此項(xiàng)改革已經(jīng)研究多年，試點(diǎn)和逐步推進(jìn)已經(jīng)4年，國內(nèi)外也有很多基本經(jīng)驗(yàn)和做法可以借鑒，事不宜遲，可以果斷決策，盡快完成。同時，可以采取相應(yīng)的財政管理體制、稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制改革措施，如加大中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付，將一部分增值稅改為屬于地方的零售稅。

2.調(diào)整稅率和征收率。根據(jù)當(dāng)前收集的173個開征增值稅的國家和地區(qū)資料，我國增值稅17%的基本稅率相比國際水平偏高，可以逐步降低到一般發(fā)展中國家的水平。為了改善民生，可以先行降低普通食品、服裝、藥品等生活必需品的稅率。

此外，目前我國增值稅的稅率檔次多達(dá)5檔，比較復(fù)雜，可以逐步減少到2至3檔。為了平衡稅負(fù)，在調(diào)整增值稅征收范圍和稅率的時候，增值稅小規(guī)模納稅人的征收率也應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的調(diào)整。

3.清理稅收優(yōu)惠。及時清理過時的和其他不適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠，因?yàn)樗鼈儾粌H不符合增值稅的原理和基本原則，而且不利于加強(qiáng)增值稅的征收管理。

4.實(shí)行免征額制度。為了適當(dāng)照顧收入微薄的小微企業(yè)和個人，促進(jìn)就業(yè)和平衡稅負(fù)，可以盡快將目前的增值稅起征點(diǎn)改為免征額，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和工資、物價等因素適時適當(dāng)提高。目前實(shí)行的增值稅起征點(diǎn)制度的主要問題，一是臨界點(diǎn)稅負(fù)差距懸殊，即低于起征點(diǎn)一分錢即可全額免稅，達(dá)到起征點(diǎn)則要全額納稅。二是月銷售額0.5萬元至2萬元(目前暫時規(guī)定為3萬元)的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)偏低;同時，由于物價上漲等因素，部分小微企業(yè)和個人的實(shí)際收入增長不多，甚至有所下降。

二、消費(fèi)稅

完善消費(fèi)稅的主要措施可以考慮調(diào)整征稅范圍、稅率(稅額標(biāo)準(zhǔn))和征稅環(huán)節(jié)等內(nèi)容。

1.調(diào)整征稅范圍�？梢詫⑽凑鞫惖囊恍┥莩奁泛透邫n消費(fèi)品(如私人飛機(jī))納入征稅范圍，還可以根據(jù)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的需要增設(shè)一些征稅項(xiàng)目。“營改增”以后，可將原來征收營業(yè)稅的某些奢侈性消費(fèi)、高檔消費(fèi)的行業(yè)和項(xiàng)目(如高爾夫球場等)納入消費(fèi)稅的征收范圍。借鑒原計劃單獨(dú)立法征收的燃油稅并入消費(fèi)稅的做法，可以將車輛購置稅并入消費(fèi)稅。

2.調(diào)整稅率(稅額標(biāo)準(zhǔn))。為了加大稅收調(diào)節(jié)力度，可以適當(dāng)提高某些奢侈品、高檔消費(fèi)品和不利于資源、環(huán)境保護(hù)的消費(fèi)品的適用稅率。近年來各國普遍提高煙、酒類消費(fèi)品和某些奢侈品的消費(fèi)稅適用稅率的做法可以借鑒。對于汽油、柴油等價格變化頻繁且變化幅度比較大的消費(fèi)品，可以改從價定額征稅為從價定率征稅。

3.調(diào)整征稅環(huán)節(jié)�？梢愿鶕�(jù)征收管理?xiàng)l件成熟的情況，逐步將此稅由生產(chǎn)、進(jìn)口環(huán)節(jié)征收改為零售環(huán)節(jié)征收，由價內(nèi)稅改為價外稅，目前可以先對貴重首飾和珠寶玉石、成品油、摩托車、小汽車、高檔手表、游艇等消費(fèi)品試行零售環(huán)節(jié)征稅。

4.開征地方消費(fèi)稅。由于各地區(qū)之間收入水平和消費(fèi)水平差異很大，可以允許各地選擇某些應(yīng)稅消費(fèi)品(如煙、酒等)的零售環(huán)節(jié)和某些服務(wù)行業(yè)(如餐飲業(yè)、娛樂業(yè)等)，按照其銷售收入或者營業(yè)額征收一定比例的地方消費(fèi)稅。

三、個人所得稅

完善個人所得稅的主要措施可以考慮擴(kuò)大征稅范圍、改變征稅模式、調(diào)整稅基和稅率、加強(qiáng)個人所得稅與企業(yè)所得稅的協(xié)調(diào)、清理稅收優(yōu)惠等內(nèi)容。

1.擴(kuò)大征稅范圍。可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況和稅收征管能力，逐步將某些應(yīng)當(dāng)征稅尚未征稅的個人所得納入個人所得稅的征稅范圍。

2.改變征稅模式�？梢詤⒖寄壳按蠖鄶�(shù)國家的做法，盡快將按照不同所得分項(xiàng)征收的征稅模式改為綜合征收與分項(xiàng)征收相結(jié)合、以綜合征收為主的征稅模式，以平衡稅負(fù)、保障低收入者的基本生活和加大對高收入者的收入調(diào)節(jié)力度。

在稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制和財政管理體制調(diào)整以前，可以先采取一些過渡性的措施，如將按月對工資、薪金征收的個人所得稅改為按年征收，按月預(yù)征，年終匯算清繳;將工資、勞務(wù)報酬等征稅項(xiàng)目合并起來按年征收等等。這些做法既可以合理地調(diào)整大多數(shù)個人所得稅納稅人的個人所得稅負(fù)擔(dān)，也可以完善個人所得稅的管理制度，為以后個人所得稅采用綜合征收與分項(xiàng)征收相結(jié)合的征稅模式做準(zhǔn)備。

3.合理確定稅基。可以合理確定納稅人及其贍養(yǎng)人口的基本生活費(fèi)用，住房、醫(yī)療、教育(培訓(xùn))和保險等專門費(fèi)用，兒童、老人、殘疾人和艱苦地區(qū)、危險職業(yè)(崗位)人員的特殊費(fèi)用等費(fèi)用的扣除標(biāo)準(zhǔn)，并適時根據(jù)工資、物價和匯率等因素適當(dāng)調(diào)整。

但是，在現(xiàn)行的個人所得稅分項(xiàng)征收的征稅模式下，費(fèi)用扣除的細(xì)化難以操作，只能酌情適當(dāng)普遍提高基本生活費(fèi)用的扣除標(biāo)準(zhǔn)。

4.適當(dāng)調(diào)整稅率。與世界水平相比，我國個人所得稅45%的最高稅率明顯偏高。同時應(yīng)當(dāng)注意到，越來越多的國家和地區(qū)正在準(zhǔn)備降低或者繼續(xù)降低個人所得稅的最高稅率。

我國個人所得稅的征稅模式改變以后，可以對綜合所得采用5%、10%、20%、30%和40%五級超額累進(jìn)稅率征稅。在征稅模式改變以前，可以先行調(diào)整工資、薪金所得和個體工商戶經(jīng)營所得適用的稅率表，適當(dāng)減少稅率級次，降低最高稅率。

5.加強(qiáng)個人所得稅與企業(yè)所得稅之間的協(xié)調(diào)。個體工商戶、個人獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)的所得稅待遇可以與法人企業(yè)的所得稅待遇基本一致�？梢圆捎妹舛惙ā�減稅法或者歸集抵免法解決企業(yè)所得稅和個人所得稅重疊征收的問題。

6.清理稅收優(yōu)惠。及時清理過時的和其他不適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠，免稅、減稅的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是鼓勵為社會做出突出貢獻(xiàn)的人員和照顧生活困難的特定人員。

四、房地產(chǎn)稅

房地產(chǎn)稅的改革應(yīng)當(dāng)將房產(chǎn)、土地相關(guān)的稅費(fèi)改革統(tǒng)籌考慮，主要措施應(yīng)當(dāng)包括簡化稅制、擴(kuò)大稅基、合理設(shè)計稅率和適當(dāng)下放稅權(quán)等內(nèi)容。

1.簡化稅制�？梢灾鸩胶喜�現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅和印花稅中的有關(guān)征稅項(xiàng)目以及房地產(chǎn)方面的某些合理的、具有稅收性質(zhì)的政府收費(fèi)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、房地統(tǒng)一、與各國普遍開征的房地產(chǎn)稅基本一致的房地產(chǎn)稅。

2.擴(kuò)大稅基。可以將房地產(chǎn)稅的征稅范圍逐步擴(kuò)大到個人住宅和農(nóng)村地區(qū)，并按照房地產(chǎn)的評估值征收。同時，可以考慮通過規(guī)定適當(dāng)?shù)拿舛愴?xiàng)目和免征額，照顧中低收入階層。

3.實(shí)行差別稅率�？梢愿鶕�(jù)不同地區(qū)、不同類型的房地產(chǎn)分別設(shè)計房地產(chǎn)稅的稅率，由各地在稅法規(guī)定的幅度以內(nèi)掌握，如中小城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從低，大城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從高;普通住宅的適用稅率可以適當(dāng)從低，高檔住宅、經(jīng)營用房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從高，豪華住宅、高爾夫球場之類還可以適當(dāng)加成征稅。

4.下放稅權(quán)�？梢詫⒎康禺a(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種培育，使之隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步成為市(縣)級政府稅收收入的主要來源，并且在全國統(tǒng)一稅制的前提下賦予地方較大的管理權(quán)限，以適應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的實(shí)際情況。

房地產(chǎn)稅改革不僅涉及大量企業(yè)、其他單位和個人的經(jīng)濟(jì)利益，而且涉及政府房地產(chǎn)稅費(fèi)制度的改革，房地產(chǎn)登記、價值評估和新的房地產(chǎn)稅征收制度的建立、完善也需要一個過程，因而比較復(fù)雜。

此項(xiàng)改革應(yīng)當(dāng)與我國的地方稅體系建設(shè)、整體稅制改革、財政體制改革和其他相關(guān)改革緊密地結(jié)合起來，以期取得更好的社會效益，減少改革的阻力，降低改革的成本。

五、資源稅

資源稅的全面改革需要深入研究，既要考慮資源稅制體系的完善，又要考慮資源產(chǎn)品價格的調(diào)整及其對于經(jīng)濟(jì)的影響。近期完善資源稅的主要措施可以考慮調(diào)整征稅范圍、計稅依據(jù)和稅負(fù)等內(nèi)容。

1.擴(kuò)大稅基，可以逐步將水源、土地、森林和草原等自然資源納入征稅范圍，進(jìn)一步體現(xiàn)國家在自然資源方面的權(quán)益。

2.結(jié)合資源產(chǎn)品價格調(diào)整和收費(fèi)制度改革，可以適時取消不適當(dāng)?shù)臏p稅、免稅，并適當(dāng)調(diào)整相關(guān)資源產(chǎn)品的適用稅率(稅額標(biāo)準(zhǔn))，以利于節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，調(diào)節(jié)資源開采企業(yè)的資源級差收入，增加財政收入。

3.對于部分價格變化比較頻繁且變化幅度比較大的應(yīng)稅資源產(chǎn)品，可以改從量定額征稅為從價定率征稅，以保證稅負(fù)的均衡和財政收入的穩(wěn)定。

此外，，為了簡化稅制，避免資源稅對于資源產(chǎn)品價格的不利影響和資源產(chǎn)品及其加工產(chǎn)品銷售過程中的重復(fù)征稅，可以參考某些國家的做法，對資源開采企業(yè)實(shí)行特殊的企業(yè)所得稅稅率。資源稅與消費(fèi)稅、關(guān)稅、土地類稅收和擬開征的環(huán)保稅等稅種的關(guān)系如何協(xié)調(diào)，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究，避免不必要的交叉和矛盾。

作者系中國財稅法學(xué)研究會副會長、國稅總局科研所原所長

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